Acto y Silencio Administrativo: Conceptos Clave y Efectos Jurídicos en España
1. El Acto Administrativo: Concepto y Características Esenciales
Definición y Distinción
El acto administrativo, según el Artículo 34.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), se refiere a los actos dictados por órganos competentes conforme al procedimiento legalmente establecido. La doctrina lo define como una medida unilateral de Derecho público que regula un caso concreto con efectos externos.
La *importancia* de la distinción entre acto y norma radica en sus *consecuencias procesales* (tipo de recurso, legitimación, etc.). Mientras las normas tienen destinatarios generales, el acto se dirige a destinatarios concretos, aunque algunos actos puedan tener múltiples destinatarios (ej. Ponencias de valores).
Actuaciones Simples vs. Actos Administrativos
Las *actuaciones simples* (*schlichtes Verwaltungshandeln*) no producen efectos externos ni afectan directamente a derechos de los particulares. Aunque en la práctica suelen impugnarse mediante actos formales, es crucial entender las *diferencias fundamentales* entre acto y actuación:
El acto tiene contenido regulativo y afecta derechos/intereses.
La actuación es material, fáctica o técnica, sin afectar por sí sola derechos subjetivos.
La Motivación del Acto Administrativo (Art. 35 LPAC)
Los actos administrativos deben ser *motivados*, especialmente en los siguientes casos:
Actos que limiten derechos o resuelvan recursos.
Actos discrecionales o que se aparten de criterios previos.
Sanciones, inadmisiones o medidas provisionales.
La motivación debe ser *suficiente*, *racional* y permitir el ejercicio efectivo de la *tutela judicial*.
2. Clasificación de los Actos Administrativos
Por su Efecto
De gravamen o limitativos: *sanciones, derribos*.
Favorable o prestacional: *becas, subvenciones*.
Por su Origen
De oficio.
A instancia de parte.
Por su Contenido
Reglados: La Administración actúa sin margen de apreciación.
Discrecionales: Existe un margen de apreciación dentro del marco legal.
Por su Destinatario
Unipersonales.
Pluripersonales (varios interesados).
Por su Función Procesal
Actos de trámite: No recurribles, salvo que limiten derechos o causen indefensión (ej. incoación de procedimiento con efectos limitativos).
Actos resolutorios: Deciden el fondo del procedimiento.
Por su Relación con la Vía Administrativa
Actos que no ponen fin a la vía administrativa (sujetos a recurso de alzada).
Actos que sí la finalizan, permitiendo el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa.
3. Elementos Constitutivos del Acto Administrativo: Subjetivos, Objetivos y Formales
Elementos Subjetivos
El *emisor* debe ser una *Administración Pública competente*.
Elementos Objetivos
Deben ajustarse a la *legalidad* en cuanto a *competencia, procedimiento y motivación*.
Elementos Formales (Art. 36 LPAC)
La *forma escrita y electrónica* es la regla general (Art. 36.1 LPAC).
Los *actos verbales* son excepcionales y requieren dejar constancia escrita (Art. 36.2 LPAC). La jurisprudencia (STS 12/12/2006) ha señalado su *poca eficacia práctica*, exigiendo prueba rigurosa.
Es posible dictar *actos múltiples o refundidos* para varios interesados, siempre que se individualicen los efectos para cada uno (Art. 36.3 LPAC). Su finalidad es garantizar la *seguridad jurídica* y la *trazabilidad* de la actuación administrativa (STS 26/02/1992).
4. El Silencio Administrativo: Mecanismo de Garantía y sus Efectos
Concepto General del Silencio Administrativo
El *silencio administrativo* es una *ficción legal* que opera como *garantía* para el administrado frente a la inactividad de la Administración. Aunque el Artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa, el silencio surge como un *mecanismo supletorio* cuando esta obligación no se cumple.
Plazos para Resolver y Notificar
El *plazo máximo* para resolver y notificar será el establecido en la norma reguladora del procedimiento correspondiente.
Plazo Máximo General
3 meses si la norma específica no fija otro.
6 meses como límite general, salvo que una ley con rango de ley disponga un plazo mayor o lo exija el Derecho de la Unión Europea.
Cómputo del Plazo
Desde el acuerdo de iniciación en procedimientos iniciados *de oficio*.
Desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico de la Administración competente en procedimientos iniciados *a solicitud del interesado*.
Obligación de Información de las Administraciones Públicas (AAPP)
Las AAPP tienen el deber de *publicar y actualizar* en su portal web la información relativa a los procedimientos, su duración y los efectos del silencio administrativo. Asimismo, deben *informar al interesado* sobre el plazo máximo para resolver y los efectos del silencio:
En el acuerdo de iniciación, si el procedimiento es *de oficio*.
En una comunicación posterior, dentro de los 10 días siguientes a la recepción de la solicitud, si el procedimiento es iniciado *a instancia del interesado*.
Medidas ante Exceso de Solicitudes
Se permite la habilitación de *medios personales y materiales adicionales* cuando el volumen de solicitudes o el número de personas afectadas impida resolver en el plazo establecido.
Responsabilidad por Incumplimiento
La falta de resolución expresa en plazo *origina responsabilidad disciplinaria* para el titular del órgano o unidad administrativa encargado del despacho. No obstante, aunque la LPAC lo establece, en la *práctica rara vez se exige* esta responsabilidad.
Tipos de Silencio Administrativo
Silencio Positivo (Art. 24.1 LPAC)
Es la *regla general* en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado: si la Administración no resuelve en plazo, la solicitud se entiende *estimada*.
Excepciones al Silencio Positivo (Silencio Negativo)
El silencio será *negativo* (desestimatorio) en los siguientes casos:
Cuando una *ley*, una norma de la Unión Europea o el Derecho internacional dispongan lo contrario.
En procedimientos que afecten al *dominio público*, al *medio ambiente*, a la *responsabilidad patrimonial*, al *derecho de petición*, a la *revisión de oficio* o a la *impugnación de actos y disposiciones administrativas*.
En materia de acceso a actividades o su ejercicio, la desestimación por silencio debe fundarse en *razones imperiosas de interés general*.
Silencio Negativo
Aunque la regla legal establecida es el silencio positivo, en la *práctica el silencio suele ser negativo*, especialmente cuando el interesado decide acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa tras la inactividad de la Administración. La *praxis habitual* es: solicitud → transcurso de 3 meses → silencio → interposición de recurso.
Efectos del Silencio Administrativo (Art. 24 LPAC)
Efectos Generales (Art. 24.2 LPAC)
El *silencio positivo* equivale a un *acto administrativo estimatorio* con todos sus efectos jurídicos, vinculando a la Administración.
El *silencio negativo* *permite al interesado recurrir* el acto presunto, sin que se cree un acto expreso.
Resolución Expresa Posterior (Art. 24.3 LPAC)
En caso de *silencio positivo*, la Administración solo puede dictar una resolución expresa *confirmatoria* del acto presunto.
En caso de *silencio negativo*, la resolución expresa posterior *no está vinculada* al sentido del silencio, pudiendo ser estimatoria o desestimatoria.
Valor Probatorio y Efectos (Art. 24.4 LPAC)
Los actos presuntos pueden hacerse valer ante cualquier persona o Administración Pública.
Sus efectos se producen desde el *día siguiente al vencimiento del plazo* máximo para resolver.
Pueden acreditarse por *cualquier medio de prueba legal*, incluyendo el *certificado de silencio*, que debe expedirse en un plazo de *15 días*, ya sea de oficio o a petición del interesado.
Procedimientos Iniciados de Oficio y el Silencio Administrativo (Art. 25 LPAC)
Regla General
La falta de resolución expresa en los procedimientos iniciados de oficio *no exime* a la Administración de su obligación de resolver. Los *efectos del silencio* se diferencian según el tipo de procedimiento:
a) Procedimientos que pueden reconocer o constituir derechos: Si la Administración no resuelve en plazo, el interesado puede entender *desestimada su pretensión* (silencio negativo).
b) Procedimientos que pueden producir efectos desfavorables o de gravamen (sanciones, intervenciones): Si la Administración no resuelve en plazo, se produce la *caducidad* del procedimiento. La resolución que declare la caducidad debe ordenar el *archivo* de las actuaciones.
Interrupción del Plazo
Si el procedimiento se paraliza por *causa imputable al interesado*, se interrumpe el cómputo del plazo máximo para resolver.
Jurisprudencia Relevante
STS 20/02/2019 (RJ 2019, 611; rec. 1314/2017): La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha establecido que la baja médica puede o no considerarse causa imputable al interesado, dependiendo de las *circunstancias concretas del caso*, la naturaleza de la infracción y las pruebas necesarias para la resolución del procedimiento.