Aspectos Clave de la Actividad Ablatoria en la Administración y Garantía Patrimonial

LA ACTIVIDAD ABLATORIA DE LA ADMINISTRACIÓN Y GARANTÍA PATRIMONIAL

1. Técnicas ablatorias: Son aquellas mediante las cuales la administración puede privar al sujeto de algún bien o derecho. La administración puede incidir en tu esfera patrimonial, aumentándola o disminuyéndola. Existen 2 tipos:

  • Limitación o ablación parcial: La administración interfiere en la esfera jurídica de los particulares, eliminando o disminuyendo situaciones jurídicas activas o favorables (disminuye tu dinero con una multa).
  • Privación de un derecho o ablación total: La administración interfiere en la esfera jurídica de los particulares mediante la creación o ampliación de situaciones jurídicas desfavorables de carácter pasivo (te hacen una expropiación).

2. Principios de garantía patrimonial: Procedencia o no de indemnización. Art. 33 CE (consagra la expropiación forzosa (artículo más específico)): 1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. 2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes. 3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes.

Art. 106 CE (establece la responsabilidad patrimonial de la administración (artículo general)): 1. Los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. 2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios.


LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN

1. EL EXPROPIANTE O TITULAR DE LA EXPROPIACIÓN: Titular de la potestad – Administración territorial (entes públicos territoriales) exclusivamente, complementado con las CCAA. Los entes institucionales NO tienen potestad. Competencias para el ejercicio de la potestad expropiatoria: – AGE: Delegados del gobierno – CCAA: Lo que establezcan sus normas. CV presidente de la Generalitat – Ayuntamientos y diputaciones provinciales: Alcaldes y presidentes de diputaciones. Posibilidad de expropiación por otros poderes del estado: – Legislativo: regula la institución y, en su caso, declara el presupuesto habilitante (utilidad pública o interés social). – Ejecutivo: desarrolla dicha regulación de manera reglamentaria y la ejecuta. – Judicial: No puede expropiar.

2. EL BENEFICIARIO DE LA EXPROPIACIÓN: ¿Qué es? Pretende realizar el objetivo de utilidad pública o interés social que justifica la expropiación. Adquiere una relación jurídica especial con el bien expropiado o bien adquiere la propiedad o cualquier derecho real limitado (derecho de servidumbre) o bien adquiere un beneficio neto derivado de la operación expropiatoria. ¿Quién puede? – Si es la utilidad pública (carretera) → las entidades y concesionarios a los que se les reconozca legalmente esta condición. – Si es el interés social (cables de luz, fibra…) → cualquier persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados en la ley especial necesaria a estos efectos. Régimen jurídico del beneficiario (Art. 5 REF): – Le corresponderá a la administración la iniciación del expediente expropiatorio en su favor. Además, deberá justificar la procedencia legal y su cualidad de beneficiarios. – En el curso del expediente tendrán atribuidos los beneficiarios las siguientes facultades y obligaciones: Impulsar el procedimiento e informar a su arbitrio sobre incidencias y pronunciamientos del mismo / Formular la relación de bienes y derechos / Convenir libremente con el expropiado la adquisición amistosa / Actuar en la pieza separada del justiprecio (presentar hoja de aprecio y aceptar o rechazar la valoración propuesta por los propietarios) / Pagar la cantidad fijada como justo precio / Abonar las indemnizaciones por demora si procede / Las obligaciones y derechos derivados de la reversión / Los demás derechos y obligaciones estipulados en la Ley y el reglamento.


3. EL EXPROPIADO: ¿Qué es el expropiado? Titular del bien o derecho que se va a expropiar. Perspectiva jurídica del expropiado: Nat. jur.: relación ob rem (relacionado con la cosa) – Se es expropiado en la medida en que se es titular de los bienes o derechos a expropiar. – Por la transmisión de tales bienes, el adquirente se subroga en la posición del expropiado. – No hay exenciones por motivos subjetivos: puede ser expropiado cualquier persona, pública o privada, con tal que ostente la titularidad. Perspectiva material del expropiado: Todo titular de un interés debe ser indemnizado. – La indemnización es unitaria. – Salvo los arrendatarios, la distribución de la indemnización se hará por acuerdo entre los interesados y, si no lo hubiere, la administración procederá a consignar la cantidad total en la Caja General de Depósitos hasta que se resuelvan las discrepancias entre los mismos. Perspectiva procedimental del expropiado: Las actuaciones del expediente expropiatorio se entenderán, en primer lugar, con el propietario de la cosa o titular del derecho objeto de la expropiación (art. 3.1 LEF). Salvo prueba en contrario, la administración expropiante considerará propietario o titular: – • A quien con este carácter conste en registros públicos que produzcan presunción de titularidad (registro de propiedad). – • A quien aparezca con tal carácter en registros fiscales (catastro). – • Al que lo sea pública y notoriamente. Resto de titulares de derechos e intereses legítimos deberán ser citados si constasen en un registro público y se entenderán con ellos las sucesivas diligencias si comparecen, pero el expediente puede seguir sin ellos. La incomparecencia de propietarios o titulares, si están incapacitados y sin tutor, curador o representante, o fuere la propiedad litigiosa, se entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal.


En tercer lugar, si todavía no se ha llegado a un acuerdo, entraríamos en la FASE DE FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO POR EL JURADO PROVINCIAL, en el cual será un juez del jurado provincial el que determinará cuánto ha de pagarse de indemnización por la expropiación. El jurado provincial estará formado por un órgano arbitral de composición mixta: – Presidente: magistrado designado por el presidente de la audiencia provincial. – Dos vocales de carácter jurídico y técnico nombrados por la administración expropiante. – Dos vocales privados designados por el colegio de notarios y un representante de una cámara o colegio profesional, según la naturaleza del bien expropiado. Las funciones que le serán asignadas al jurado provincial serán las siguientes: – Fijar el justiprecio mediante acuerdo motivado. – Según jurisprudencia, la motivación puede ser sucinta (corta). – Notificado el acuerdo al expropiado y a la administración expropiante, pone fin a la vía administrativa o cabra un recurso potestativo de reposición y posteriormente un contencioso-administrativo. Valor de las decisiones del jurado provincial de expropiación: – La valoración contenida en el acuerdo tiene presunción de legalidad. – La enervación de esa presunción solo en proceso contencioso-administrativo y mediante prueba pericial dotada de objetividad e imparcialidad. ➢ Una vez fijado el justiprecio por el jurado provincial, se pasa a la fase de PAGO Y TOMA DE POSESIÓN.


FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO

Procedimiento ordinario de expropiación: • Requisito previo: declaración de utilidad pública o interés social. • 1º Declaración de la necesidad de ocupación. • 2º Fijación del justiprecio. • 3º Pago y toma de posesión. La fase de fijación del justiprecio se produce tras el acto administrativo que declara la necesidad de ocupación. ➢ En primer lugar, se abrirá una FASE NEGOCIAL en la cual el beneficiario y el expropiado deberán llegar a un acuerdo para determinar el justiprecio del bien expropiado en un plazo de 15 días. – Pasados 15 días, si se llegase a un acuerdo, se pasaría a la fase de PAGO Y TOMA DE POSESIÓN. – Pasados 15 días, si NO se llegase a un acuerdo, se abriría la SUBFASE DE VALORACIÓN CONTRADICTORIA. ➢ En segundo lugar, si no llegamos a un acuerdo, nos encontramos en la SUBFASE DE VALORACIÓN CONTRADICTORIA, en la cual se formulará un expediente separado de cada expropiado y requerimiento de 20 días para presentar la hoja de aprecio. Seguidamente, la administración revisará en un plazo de 10 días y la aceptará o la rechazará elaborando su propia hoja de aprecio. – Si pasados 10 días desde la revisión, la administración acepta la hoja de aprecio elaborada por el expropiado, se pasará a la fase de PAGO Y TOMA DE POSESIÓN. – Si pasados 10 días desde la revisión, la administración NO acepta la hoja de aprecio del expropiado, presentará su propia hoja de aprecio, y el expropiado podrá: ▪ Aceptarla → pasaríamos a la fase de PAGO Y TOMA DE POSESIÓN. ▪ Rechazarla → pasaríamos a la FASE DE FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO POR EL JURADO PROVINCIAL.


PROCEDIMIENTO DE EXPROPIACIÓN URGENTE

¿En qué se diferencia del procedimiento ordinario? – Procedimiento ordinario de expropiación → Primero se paga y después se toma posesión. – Procedimiento urgente de expropiación → Primero se ocupa y luego se ve cómo se paga. Origen y caracteres generales: Actualmente es el procedimiento de expropiación utilizado en la mayoría de los casos. Consiste en una técnica excepcional para la realización de una obra o una finalidad determinada, permitiendo la ocupación rápida (no inmediata). Para ello: – Suprime el trámite de la declaración de la necesidad de ocupación. – Pospone la fijación y pago del justiprecio a un momento posterior. Trámites integrantes del procedimiento: a) Información pública. b) Declaración de urgencia: a. Órgano: consejo de ministros. b. Requisitos: i. Retención de crédito con cargo al ejercicio que se prevea (tener presupuesto). ii. Motivación con referencia expresa a los bienes, proyecto de obra e información pública (motivar la urgencia). c) Levantamiento del acta previa a la ocupación (te dicen lo que vale tu bien. Temporalmente te lo tasan al nivel catastral). d) Las hojas de depósito previo (a partir de la valoración fiscal + indemnización por rápida ocupación). e) La ocupación del bien. f) Posteriormente se inicia el procedimiento natural o ordinario. Generalización y desnaturalización del procedimiento de urgencia: Se ha producido la utilización habitual y nada excepcional de este procedimiento. Los tribunales son refractarios a controlar la legalidad de esta modalidad de urgencia, lo que ha supuesto que los supuestos, muchas veces, no son de verdadera urgencia y así lo acredita la falta de verdadera motivación de las normas que lo declaran. Producida la ocupación, la fijación y pago del justiprecio se posterga indefinidamente.


SUPUESTOS DE REVERSIÓN

Reversión: restitución o vuelta de una cosa al estado que tenía. Los supuestos de reversión que pueden producirse son los siguientes:

  1. Inejecución de la obra o no establecimiento del servicio: Si existe notificación por parte de la administración al expropiado de su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio: o El expropiado tiene un plazo de 3 meses para ejecutar la reversión (art. 54.3 LEF). – Si NO existe notificación por parte de la administración al expropiado de su propósito de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes: o Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio. o Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran suspendidas más de dos años por causas imputables a la administración o al beneficiario de la expropiación sin que se produjera por parte de estos ningún acto expreso para su reanudación.
  2. Existencia de bienes sobrantes: Si existe notificación por parte de la administración al expropiado del exceso de expropiación: o El expropiado tiene un plazo de 3 meses para ejecutar la reversión (art. 54.3 LEF). – Si NO existe notificación por parte de la administración al expropiado del exceso de expropiación, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes cuando: o Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados.
  3. Desafección o desaparición de la afectación: Si existe notificación por parte de la administración al expropiado de la desafectación del bien o derecho expropiado: o El expropiado tiene un plazo de 3 meses para ejecutar la reversión (art. 54.3 LEF). – Si NO existe notificación por parte de la administración al expropiado de la desafectación del bien o derecho expropiado, el derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes cuando: o Cuando se hubiera producido una desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido 20 años desde la toma de posesión de aquellos. (Tras la reforma de 1999 se establece un límite temporal de 10 años).


RELACIÓN DE CAUSALIDAD

1. Causa del daño y concurso de causas: – La lesión debe ser consecuencia del funcionamiento normal o anormal. – Supone la relación entre la actuación de la administración y el resultado lesivo producido. 2. Teorías de la causalidad: – Causalidad exclusiva: Solo se responde de los daños directa y exclusivamente causados por la actividad de la administración. Supone excluir supuestos que claramente deben estar incluidos. Teoría de la causa exclusiva (la más restrictiva y actualmente en desuso), según la cual, la administración solo responde cuando el nexo causal sea directo, es decir, que no existan intervenciones de terceros o del propio lesionado. – Equivalencia de las condiciones: También denominada teoría de la “conditio sine qua non” (condición sin la cual no) → condición si la cual no se habría producido el accidente. Se basa en la solidaridad de cualquier elemento causal y de cualquier sujeto o produce excesos claros. Teoría de la equivalencia de condiciones, según la cual, cuando el daño es producido por una pluralidad de causas, todas tienen la misma relevancia, por lo que todos deben participar en su reparación. Es causa de un resultado toda condición negativa o positiva que interviene en la producción de un resultado. – Causalidad adecuada: Parte también de la solidaridad entre las causas adecuadas. Teoría de la causalidad adecuada, causa eficiente o causa próxima: a medio camino de las dos anteriores, y actualmente la más aceptada, nos obliga a seleccionar la causa que sea por sí sola idónea o adecuada para producir el daño, con arreglo a la experiencia común (Ej.: beber alcohol → accidente). Se trata de ver, según la más reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo, si “la concurrencia del daño era de esperar en la esfera del curso normal de los acontecimientos, … de tal forma que solo … si el resultado se corresponde con la actuación que lo originó, es adecuado a esta, …”, generando, por tanto, el deber de indemnizar. Pero no solo ello, sino que además, “debe existir una adecuación objetiva entre acto y evento, … quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios.”


3. Modalidades del concurso de causas: – Concurrencia de conducta culposa de la víctima: Hay que graduar la adecuación de la actividad del perjudicado y la administración. En un principio excluía la responsabilidad. Posteriormente se aplica o la compensación o la desproporción. Solo queda excluida la responsabilidad cuando la culpa de la víctima es grave o intencional. Basándose en el caso anterior, podemos ver que el responsable es la persona que iba con el coche, pero la persona que fue atropellada no llevaba los materiales reflectantes obligatorios, con lo cual estaba también cometiendo una infracción (conducta culposa de la víctima). – Concurrencia de conducta de un tercero: En principio excluía. Posteriormente se aplica el principio de solidaridad y conditio sine qua non (condición sin la cual no). Basándose en el supuesto anterior, es posible que la empresa encargada de realizar la obra no diera los materiales reflectantes a sus operarios, con lo que tendríamos un tercero implicado en el supuesto, el cual también tendría una responsabilidad. – Concurrencia de varias administraciones públicas: Regla general la solidaridad. Admite la distribución de responsabilidad en la norma que regule la intervención de las varias administraciones: no obstante, en este caso, la distribución es a efectos interadministrativos, es decir, solidaridad frente al perjudicado y mancomunidad en las acciones recíprocas de repetición. Excepcionalmente, art. 140.2: “la responsabilidad se fijará para cada administración atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.”


UTILIZACIÓN DE BIENES DEMANIALES

Uso común y uso privativo: – Uso común: “el que le corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados.” Dentro del uso común encontramos: o Uso común general: es el uso de los bienes de dominio público por los ciudadanos en general: pasear por las vías públicas, conducir el vehículo por las carreteras, estar en la playa… o Uso especial: “el que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en caso de escasez, la obtención de una rentabilidad singular u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un menoscabo de este.” Ej.: la ocupación durante un tiempo determinado de una vía pública para rodar una película, o la circulación por la carretera de vehículos de gran tonelaje. – Uso privativo: “el que determina la ocupación de una porción del dominio público, de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros interesados.” Para usar privativamente de un bien de dominio público se requiere de: o Autorización: Para el uso privativo cuando el mismo se realiza “únicamente con instalaciones desmontables o bienes muebles” y su duración no exceda de 4 años. ▪ Se otorgan directamente salvo que el número de ellas se encuentre limitado a priori. o Concesión: Para el uso privativo cuando el mismo se realiza “con obras o instalaciones fijas” o su duración supere los 4 años. ▪ Han de otorgarse como regla general en régimen de concurrencia competitiva, salvo cuando el solicitante sea otra administración pública, entidad sin ánimo de lucro o una confesión religiosa. → El otorgamiento de las concesiones y autorizaciones se halla condicionado a la prestación de una garantía para responder de los posibles daños que como consecuencia de la utilización del bien pueda sufrir el bien público concedido. → Cabe retransmisión de las autoridades siempre que para su otorgamiento no se haya tenido en cuenta circunstancias personales del autorizado ni el número se encuentre limitado.


AFECTACIÓN Y DESAFECTACIÓN DE LOS BIENES

LA AFECTACIÓN DE LOS BIENES: Determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un servicio público y su consiguiente integración en el dominio público. Bienes patrimoniales: – Afección: a un fin público. – Destino: a la obtención de ingresos derivados de su explotación o enajenación (eficacia y rentabilidad en la explotación). – Se convierten en bienes demaniales cuando son afectados o destinados al uso general o servicio público. Bienes demaniales: – Afección: al uso general o un servicio público. – Destino: al uso general o un servicio público. – Se convierten en bienes patrimoniales si se produce su desafección. Modalidades: – Afectación ex lege: la Ley califica expresamente determinadas categorías de bienes como de dominio público. – Afectación expresa: Acto administrativo el cual asigna un bien concreto a la satisfacción de una específica necesidad de servicio o uso público. Ej.: acuerdo municipal para la conversión de un bien privado a uno público. – Afectación implícita: Acto administrativo que posee una finalidad diversa que presupone el destino del bien a un fin público concreto. Ej.: aprobación de un proyecto de obras o servicios para un uso público. – Afectación presunta: se produce cuando un bien determinado es utilizado para una finalidad pública, sin que exista un acto administrativo previo. LA DESAFECTACIÓN: – Cesación del carácter demanial de los bienes de dominio público. – Produce una pérdida de condición de bien de dominio público. – Salvo excepciones, es necesario que se realice de manera expresa mediante un procedimiento formal, con lo que excluye la desafectación tácitas. – En algunos casos puede producirse una desnaturalización del bien.