Claves del Procedimiento Administrativo: Actos, Silencio, Recursos y Ejecución
1. La Motivación del Acto Administrativo
La motivación es la exteriorización, en el propio acto, de las razones o los motivos que han llevado a la Administración a dictar un determinado acto.
Tiene dos finalidades:
- Como instrumento de control de la actuación administrativa.
- Como instrumento de defensa o garantía de los administrados.
La LPC admite un supuesto de motivación condicionada. Se trata de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva en los que la exigencia de motivación se remite a lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias.
2. El Trámite de Audiencia y Vista del Expediente
Podemos afirmar que el trámite de audiencia es fundamental en todo procedimiento administrativo, como lo demuestra que sea objeto de consideración en la Constitución Española, en su artículo 105.c). Su régimen legal se contiene en el artículo 84 de la LPC, y las particularidades del procedimiento de responsabilidad patrimonial se contienen en el artículo 11 del RPRP.
Este trámite consiste en la configuración de una manifestación del derecho de defensa y un principio general según el cual ninguna persona puede ser condenada sin antes haber escuchado su versión de los hechos.
La vista del expediente es la actuación procesal de carácter público que se realiza ante un tribunal, con intervención de las partes, para preparar o celebrar un juicio, conocer de un incidente, escuchar los alegatos de las partes y proponer o celebrar pruebas.
3. El Silencio Positivo y el Silencio Negativo: Supuestos y Naturaleza
Se denomina Silencio Administrativo a la ausencia de resolución expresa que decida sobre un asunto en un procedimiento en curso. La Administración Pública tiene siempre el deber de resolver un procedimiento abierto a instancia del interesado (solicitudes) o de oficio si afecta a un ciudadano.
- Silencio administrativo positivo: produce efectos beneficiosos para los interesados.
- Silencio administrativo negativo: produce efectos negativos en los interesados.
El Silencio Positivo
Es un acto presunto, por el que la Administración Pública accede a la solicitud de un interesado al no haberla resuelto de forma expresa en el plazo establecido. Se entiende que lo solicitado ha sido aprobado.
Naturaleza del Silencio Positivo
Es un acto presunto, por el que la Administración Pública accede a la solicitud de un interesado al no haberla resuelto de forma expresa en el plazo establecido.
Tiene, en consecuencia, la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento administrativo en que se produce (artículo 24.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas – LPAC).
No requiere denuncia de la mora: el mero transcurso del plazo sin que se haya notificado la resolución produce el silencio positivo.
Supuestos del Silencio Positivo
El silencio será positivo en todos los casos, salvo las siguientes excepciones:
- Que una norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario.
- Los procedimientos de ejercicio del derecho de petición (artículo 29 de la Constitución Española – CE).
- Aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceras facultades relativas al dominio público o al servicio público.
- Aquellos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
- En los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.
El Silencio Negativo
Es una mera ficción legal que permite al interesado reaccionar contra la desestimación de su solicitud.
Significa que, ante una solicitud del interesado, si la Administración no resuelve en el plazo que tiene, el particular debe entender que lo solicitado le ha sido respondido negativamente. Se ha denegado, y puede recurrirlo. Es una ficción técnica.
Se entiende que lo solicitado ha sido denegado.
Naturaleza del Silencio Negativo
- A diferencia del silencio positivo, el negativo no tiene la consideración de acto presunto.
- Es tan solo una ficción legal por la que el procedimiento se considera finalizado a los solos efectos de que, si el interesado lo considera conveniente, entienda desestimada su solicitud.
- Por consiguiente, al no tener el carácter de acto presunto, la Administración Pública puede dictar cualquier resolución que se considere procedente aun después de haberse producido el silencio negativo.
Supuestos del Silencio Negativo
La LPC considera que el silencio negativo es la excepción.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la regla es efectivamente la del silencio positivo, pero con las siguientes excepciones:
- En los procedimientos en que se ejerza el derecho de petición previsto en el artículo 29 de la CE.
- En los procedimientos en que se soliciten autorizaciones o concesiones que supongan la transferencia para el solicitante o terceros del ejercicio de facultades relativas al dominio público o al servicio público.
- Aquellos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
- En los casos en que una Ley o norma del Derecho Comunitario Europeo establezca el silencio negativo.
4. El Principio de Presunción de Inocencia en el Procedimiento Sancionador
Este principio deriva del Derecho penal y se consagra en el artículo 24 de la Constitución Española (CE).
- La persona que acusa tiene que demostrar que el acusado es culpable para que deje de ser inocente.
- Nadie puede ser condenado o sancionado salvo que se demuestre lo contrario.
- El ciudadano no tiene que probar su inocencia; la Administración tiene que demostrar la culpabilidad.
- Supone que la carga de la prueba de la existencia de los hechos que implican infracción y de la responsabilidad del presunto infractor corresponde a la Administración Pública.
La presunción de inocencia debe ser respetada, y la Administración debe acreditar la veracidad de los hechos imputados.
5. El Recurso de Alzada
El recurso de alzada es un instrumento administrativo que nos permitirá recurrir ante el órgano superior jerárquico de aquel que dictó la resolución o acto de trámite que estamos recurriendo.
La procedencia del mismo depende, pues, de dos requisitos:
- Que la resolución recurrida no ponga fin por sí misma a la vía administrativa.
- Que el recurso se interponga ante el superior jerárquico del órgano que la dictó, que sustituye a este in loco et in ius.
Eso sí: si transcurrido el plazo estipulado no se ha dictado una nueva resolución por parte de la Administración, este silencio se entenderá como una desestimación.
El recurso de alzada puede presentarse contra actos de trámite que NO pongan fin a la vía administrativa. Un acto administrativo puede ser recurrido cuando se trata de una resolución o incluso cuando se trate de un acto dictado y resulte ser cualificado, esto es: que decida directa o indirectamente en el fondo del asunto, determine la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzca indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos.
6. Eficacia del Acto Administrativo
La eficacia del acto administrativo se refiere a la capacidad de dicho acto para producir efectos jurídicos desde el momento en que entra en vigor. Según la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), los actos administrativos son eficaces a partir de su notificación, publicación o aprobación en casos donde se requiere dicha formalidad.
La eficacia implica que el acto administrativo puede ser ejecutado y genera derechos y obligaciones tanto para la Administración como para los administrados. No obstante, existen excepciones, como cuando el acto está sujeto a condición suspensiva o cuando se establece una fecha de efectividad futura. También, en situaciones específicas, la Administración puede suspender la eficacia de un acto si se interpone un recurso administrativo con solicitud de suspensión y se justifican razones de interés público o perjuicio irreparable.
7. Clasificación de los Actos Administrativos en Función de su Impugnación
La clasificación de los actos administrativos en función de su impugnación se basa en la posibilidad y las condiciones bajo las cuales estos actos pueden ser recurridos. Según la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), los actos administrativos se pueden clasificar en:
Actos Definitivos
Son aquellos que ponen fin al procedimiento administrativo. Estos actos pueden ser impugnados mediante recursos administrativos o directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Dentro de los actos definitivos se incluyen:
- Actos que agotan la vía administrativa: Aquellos que no admiten recurso administrativo ordinario; solo pueden ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
- Actos que no agotan la vía administrativa: Admiten recurso de alzada u otros recursos administrativos antes de acudir a la vía contencioso-administrativa.
Actos de Trámite
Son aquellos que no ponen fin al procedimiento y, por tanto, en principio, no son susceptibles de impugnación independiente. Sin embargo, hay excepciones:
- Actos de trámite cualificados: Son impugnables de forma independiente cuando deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos. Pueden ser recurridos mediante recursos administrativos.
- Actos de trámite no cualificados: No son impugnables de forma independiente y solo pueden ser recurridos junto con la resolución definitiva que ponga fin al procedimiento.
Actos Nulos de Pleno Derecho
Aquellos actos que contienen vicios graves, como la falta de competencia del órgano que los dictó, el contenido imposible o la violación de derechos fundamentales. Pueden ser impugnados en cualquier momento mediante los procedimientos de revisión de oficio o recursos administrativos.
Actos Anulables
Son actos con vicios que no llegan a la gravedad de la nulidad de pleno derecho. Estos actos son impugnables mediante recursos administrativos dentro de los plazos establecidos.
8. La Notificación del Acto Administrativo
La notificación del acto administrativo es un procedimiento mediante el cual se comunica formalmente a los interesados la existencia y el contenido de un acto administrativo. La Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), regula este proceso para asegurar que los interesados conozcan sus derechos y obligaciones derivados del acto administrativo. A continuación, se detallan los aspectos clave de la notificación:
Contenido de la Notificación
La notificación debe incluir:
- El texto íntegro del acto administrativo.
- La indicación de si el acto es definitivo en la vía administrativa o si cabe recurso, especificando el tipo de recurso, el órgano ante el cual debe presentarse y el plazo para su interposición.
- Los requisitos y condiciones para interponer recursos, cuando proceda.
Medios de Notificación
- Preferente y habitual: La notificación se realizará preferentemente por medios electrónicos, salvo que los interesados hayan optado y consentido expresamente otro medio.
- Alternativos: Puede hacerse por cualquier otro medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado (correo postal, en persona, etc.).
Plazos para la Notificación
La Administración tiene la obligación de notificar el acto administrativo en un plazo máximo de diez días hábiles desde que el acto ha sido dictado.
Efectos de la Notificación
La notificación surtirá efectos desde el momento en que se realice, marcando el inicio del plazo para interponer recursos o realizar actuaciones pertinentes por parte del interesado.
Notificación Infructuosa
Si no se pudiera efectuar la notificación porque el interesado esté en paradero desconocido o no localizado, se recurrirá a la notificación mediante publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE), del Diario Oficial correspondiente de la Comunidad Autónoma o del tablón edictal único (TEU).
Rechazo de la Notificación
Si el interesado o su representante rechazan la notificación, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dándose por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.
9. La Iniciación del Procedimiento Administrativo
La iniciación del procedimiento administrativo es el punto de partida formal de la tramitación de un asunto dentro de la Administración Pública. Según la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), el procedimiento administrativo puede iniciarse de dos maneras principales:
Iniciación de Oficio
Iniciado por la propia Administración. Este tipo de iniciación puede darse por varias razones:
- Por acuerdo del órgano competente: Cuando la Administración detecta la necesidad de iniciar un procedimiento.
- Por denuncia: Cuando un particular informa a la Administración sobre hechos que podrían justificar la iniciación de un procedimiento.
- Por conocimiento directo: Cuando la Administración tiene conocimiento de hechos que justifican el inicio del procedimiento.
- Por orden superior o por petición razonada de otros órganos o administraciones: En estos casos, se inicia el procedimiento a partir de indicaciones o sugerencias de otras entidades administrativas.
Iniciación a Solicitud del Interesado
Iniciado por una petición formal de un particular que tiene un interés legítimo en el asunto. El procedimiento comienza con la presentación de una solicitud que debe contener ciertos elementos mínimos:
- Identificación del solicitante: Nombre, apellidos y, en su caso, la representación que ostente.
- Hechos, razones y petición en que se concrete la solicitud.
- Lugar y fecha.
- Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
- Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
Fases de la Iniciación
Información y Publicidad
Antes de iniciar el procedimiento, la Administración puede realizar actuaciones de información y publicidad para que los interesados conozcan sus derechos y las circunstancias del procedimiento.
Requerimiento de Subsanación
Si la solicitud inicial presenta defectos formales o carece de la información necesaria, la Administración requerirá al interesado para que subsane estos defectos en un plazo determinado, generalmente diez días. Si no se subsanan, se podrá tener por desistido al solicitante.
Medidas Provisionales
En algunos casos, y si está previsto por la ley, la Administración puede adoptar medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución que pueda recaer. Estas medidas deben ser proporcionales y adecuadas a los objetivos perseguidos.
Consideraciones Adicionales
- Silencio administrativo: Si la Administración no responde en los plazos establecidos, se entiende que se ha producido silencio administrativo. Dependiendo del tipo de procedimiento y normativa específica, el silencio puede ser positivo (se estima la solicitud) o negativo (se desestima la solicitud).
- Participación de los interesados: Desde la iniciación del procedimiento, los interesados tienen derecho a conocer su estado y a intervenir en su desarrollo, presentando alegaciones y aportando documentos.
10. La Anulabilidad
La anulabilidad es una categoría de invalidez en el derecho administrativo que afecta a actos administrativos que, aunque son defectuosos, no tienen vicios tan graves como para ser nulos de pleno derecho. Según la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), un acto administrativo es anulable cuando incurre en infracción del ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder, siempre que no se trate de un vicio de nulidad de pleno derecho. Estos actos pueden ser impugnados y, si se declaran anulables, se produce la retroacción del procedimiento al momento en que se cometió el vicio. Los actos anulables mantienen su validez y eficacia mientras no se declare su anulabilidad.
La declaración de anulabilidad puede realizarse de oficio o a solicitud del interesado dentro del plazo establecido por la ley, que normalmente es de cuatro años desde que se dictó el acto.
La anulabilidad, por tanto, es la regla general, frente a la nulidad de pleno derecho, que es la excepción. Los supuestos generales se establecen en el artículo 62 LPC.
11. Medios de Ejecución Forzosa (Definición y Supuestos de Aplicación)
La Administración aparece investida, en nuestro Ordenamiento Jurídico (OJ), de importantes potestades coactivas y ordenadoras sobre el conjunto de la sociedad.
La ejecución se hará por la propia Administración o por terceras personas, siempre a costa del obligado, al que podrá exigirle su abono con carácter previo, a reserva de la liquidación definitiva.
Apremio sobre el Patrimonio
Consiste en la expropiación forzosa de bienes o derechos del obligado para satisfacer las obligaciones impuestas. Es común en el cobro de deudas pecuniarias.
Supuestos de Aplicación
Procede este medio de ejecución forzosa cuando el acto a ejecutar consista en satisfacer una cantidad líquida.
Ejecución Subsidiaria
La Administración realiza la prestación por cuenta del obligado y a su costa, cuando el obligado no cumple con una obligación que no sea personalísima. Los gastos generados son reclamados al obligado.
Supuestos de Aplicación
Se utiliza para ejecutar actos que, por no ser personalísimos, pueden ser ejecutados por sujeto distinto del obligado (artículo 102.1 de la Ley 39/2015 – LPAC).
Multa Coercitiva
Imposición de sanciones económicas repetidas al obligado para presionarlo a cumplir con la obligación. Estas multas se aplican cuando el incumplimiento persiste y no pueden sustituir a la ejecución directa de la obligación.
Supuestos de Aplicación
a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.
Compulsión sobre las Personas
Utilización de medios físicos para forzar el cumplimiento de obligaciones personales. Esta medida es excepcional y solo se usa en casos permitidos por la ley, respetando siempre los derechos fundamentales.
Ámbitos de Aplicación
Orden público y en materia sanitaria.