Conceptos Fundamentales del Derecho Administrativo Español
El Derecho Administrativo nace y se configura como un conjunto de normas que regulan la Administración Pública.
Cláusulas del Estado de Derecho
El Principio de Legalidad
Hace referencia a que la administración debe actuar sometida al ordenamiento jurídico, referido en los artículos 9.1 (ciudadanos), 9.7 (Gobierno) y 103 (Administración) de la Constitución Española.
Principio de Tutela Judicial
Cualquier acto o conducta positiva o negativa de la administración y de sus agentes puede ser sometida al enjuiciamiento por parte de los órganos judiciales a instancia de cualquier persona o entidad, ya sea pública o privada, a quienes dichos actos o conductas lesionen sus derechos o intereses.
Principio de Garantía Patrimonial
Las normas y decisiones administrativas pueden afectar negativamente los derechos e intereses patrimoniales de los ciudadanos de modos muy diversos. La Constitución, sin embargo, establece una garantía de los mismos solo en relación con dos supuestos o instituciones:
- Mediante el instituto de la expropiación forzosa.
- Mediante la institución de la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas.
Cláusulas del Estado Social
El Principio de Eficacia
La administración debe organizarse de una forma eficaz y racional. Debe predicarse del conjunto de las administraciones públicas. El principio de eficacia obliga a la administración a actuar orientada al resultado.
Las Potestades Públicas
Debemos mencionar el poder de autotutela. La autotutela es aquella potestad mediante la cual la administración puede imponer mandatos o prohibiciones de manera unilateral (sin necesitar el consentimiento de los ciudadanos o aun en contra de su voluntad) a los administrados, que están jurídicamente obligados a cumplir con lo mandado o prohibido.
- La autotutela declarativa consiste en emitir declaraciones o decisiones.
- La autotutela ejecutiva consiste en la potestad de la Administración de ejecutar o llevar a la práctica sus propias decisiones.
Reglas de Conflicto entre Subsistemas
El Principio de Competencia
Ordena las relaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Puede darse esta atribución de competencias de dos formas:
Materias de Normación Compartida
El legislador da las condiciones básicas y las comunidades autónomas pueden regular dichas materias respetando dichas bases o normas básicas.
Materias de Normación Sustantiva Estatal y Ejecución Autonómica
Aquellas cuya legislación se reserva al Estado y las comunidades autónomas solo asumen la ejecución.
El Principio de Prevalencia
El principio de prevalencia opera junto al principio de competencia y, en caso de conflicto internormativo (entre normas), establece que las normas estatales prevalecen sobre las de las comunidades autónomas en todo lo que no sea exclusiva competencia de estas.
El Principio de Supletoriedad
Este principio determina que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las comunidades autónomas.
Reglas de Conflicto Intrasistema
Estas reglas operan exclusivamente en el interior de cada uno de los subsistemas.
El Principio de Jerarquía
La jerarquía se establece por razón del nivel del órgano del que proceda la norma. Sin embargo, la cosa cambia cuando se habla de Reglamentos, pues estos no constituyen un nivel unitario, sino una pluralidad de niveles que a su vez se encuentran jerarquizados entre sí en función del nivel del órgano del que emana.
Leyes Estatales en la Constitución
Concepto de Ley
La ley, en un sentido puramente formal, es el acto publicado, como tal, en los Boletines Oficiales del Estado y de las Comunidades Autónomas, que expresa un mandato normativo de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el Poder Legislativo superior.
Clases de Leyes Estatales
Leyes Orgánicas
Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general, y las demás previstas en la Constitución.
Leyes Ordinarias
Aquellas materias que no se hayan expresamente reservado a las leyes orgánicas.
Disposiciones del Gobierno con Valor de Ley
Decretos Legislativos
Los decretos legislativos son las disposiciones, con rango de ley, dictadas por el ejecutivo en virtud de una autorización del Parlamento, un apoderamiento o autorización.
Decretos Leyes
Los decretos ley son toda norma con rango de ley que emana, por vía de excepción, de un órgano que no tiene poder legislativo, concretamente, del Gobierno o Consejo de Ministros, también denominada legislación de urgencia. El artículo 86 CE reconoce al Gobierno la facultad de dictar disposiciones legislativas, bajo la forma de decretos leyes, en casos de extraordinaria y urgente necesidad.
Otras Clases de Leyes en la CE: Leyes Armonizadoras
La razón de ser de estas clases de leyes nace de la configuración del Estado español, al existir el propiamente dicho y las Comunidades Autónomas, ambas con potestad legislativa y con atribución de competencias compartidas. Esto obliga a organizar, en concreto, la concurrencia de dos poderes legislativos distintos sobre una misma materia.
Los Reglamentos
Concepto
Toda disposición jurídica de carácter general, dictada por la Administración y con un valor subordinado a la ley.
Clasificación de los Reglamentos
Los reglamentos pueden clasificarse de diversos modos:
Por sus Efectos
Se distingue entre:
Reglamentos Internos
Regulan la organización de la Administración.
Reglamentos Externos
Establecen las relaciones entre la Administración y los particulares.
Por el Título de Obligar
Se distingue entre:
Reglamentos con Supremacía General
Obligan a todos los ciudadanos por su mera condición de tales, con abstracción de sus circunstancias personales y de si se encuentran o no en relación con la Administración.
Reglamentos en Virtud de una Supremacía Especial
Afectan a particulares que mantienen una relación jurídica con la Administración, como la prestación del servicio militar.
Por su Relación con la Ley
Se distinguen entre:
Reglamentos Ejecutivos o Secundum Legem
Son los que se dictan para desarrollar, total o parcialmente, una ley anterior y, por ello, han de ser dictados obligatoriamente por el Consejo de Estado.
Reglamentos Independientes o Praeter Legem
Son los dictados por el Gobierno o la Administración en las materias no reguladas por las leyes. La existencia de los mismos se justifica indirectamente: los artículos 97 y 106 CE que atribuyen genéricamente al Gobierno una potestad reglamentaria.
Reglamentos de Necesidad o Contra Legem
Son dictados abiertamente en contra de lo dispuesto por las leyes.
Por los Sujetos que los Dictan
Se distinguen entre reglamentos estatales, autonómicos, locales e institucionales, variando en unos u otros casos el procedimiento de elaboración, el sistema de publicación y los ámbitos de aplicación y legitimación para recurrirlos.
Principios Fundamentales del Derecho Administrativo
Reserva de Ley, Jerarquía Normativa y Competencia
Se distingue entre reserva material y formal.
Por Reserva Material
Cuando la Constitución reserva a la ley el desarrollo y regulación de algunas materias.
Por Reserva Formal
Regulación establecida en una norma con rango de ley que no puede ser modificada o sustituida por otra de valor reglamentario, no porque lo imponga así la Constitución, sino por determinación de la ley.
Impugnación en Vía Constitucional
El conflicto de competencias planteado por el Gobierno de la Nación o por los órganos ejecutivos superiores de las Comunidades Autónomas contra reglamentos estatales o autonómicos (arts. 62 y ss LOTC) alegando vulneraciones competenciales de relevancia constitucional. Obviamente, la diferencia entre la vía contencioso-administrativa y la constitucional es que en aquella pueden invocarse motivos de invalidez de pura legalidad ordinaria; mientras que en el conflicto solo pueden invocarse motivos competenciales de orden constitucional, por contradicción de la disposición de carácter general con el bloque de la constitucionalidad.
Los Actos Administrativos
Definición
El acto administrativo es la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa.
Clases de Actos Administrativos
Actos Resolutorios y de Trámite
Los actos resolutorios son aquellos con posibilidad de recurrir y, por otro, los actos de trámite, que son aquellos con imposibilidad de recurrirse.
Actos Firmes o No Firmes
Los actos firmes son aquellos que, una vez notificado el acto, si se pasa el plazo establecido para recurrir y el mismo no se interpuso. Mientras que los actos no firmes son aquellos actos contra los que aún estamos a tiempo de recurrir dentro del plazo fijado para el recurso correspondiente.
Actos que Agotan la Vía Administrativa y Actos que No Agotan la Vía Administrativa
Los actos que agotan la vía administrativa no admiten recurso administrativo alguno y los actos que no agotan la vía administrativa son aquellos que sí son recurribles.
Actos Favorables y Actos de Gravamen
Los actos favorables son aquellos que otorgan un derecho (concesión de una licencia de obras) y favorecen la ampliación del patrimonio. Y los actos de gravamen imponen una obligación (sanción de tráfico) y reducen el patrimonio; deben ser motivados.
Actos Declarativos y Actos Constitutivos
Los actos declarativos certifican un hecho y los actos constitutivos son aquellos que crean, modifican o eliminan situaciones jurídicas.
Actos Singulares o Generales
Un acto singular va dirigido a un único destinatario, pues este acto solo viene notificado a esa persona. Los actos generales son aquellos que van dirigidos a pluralidad de destinatarios y, en ese caso, la administración notifica a través de su publicación.
Actos Colegiados o Monocráticos
Los actos colegiados son dictados por un órgano formado por varias personas físicas y está sujeto a normas específicas para su elaboración. Y los actos monocráticos proceden de un órgano que tiene el carácter de unipersonal.
Actos Expresos y Actos Presuntos (Silencio Administrativo)
Los actos expresos son aquellos en los que la administración dicta una resolución y viene notificada al usuario. En cambio, los actos presuntos ocurren cuando la administración no cumple su obligación con un plazo estipulado y su silencio se considera como respuesta. Si se considera que ese silencio es favorable, pues se le otorga carácter positivo; por otro lado, si es desfavorable, se le otorga carácter negativo.
Actos Discrecionales y Reglados
Los actos discrecionales son aquellos actos que tienen cierto margen para aplicar la norma y los reglados son aquellos que deben ejecutar la ley.
Actos Jurisdiccionales
Son actos realizados a través de órganos especiales o a través de labores parajudiciales y su objetivo es proteger los derechos de los ciudadanos a través de un proceso justo y equitativo.
Licencias, Autorizaciones y Permisos
En ocasiones, la Administración interviene desde fuera en la actividad económica de los particulares autorizando o permitiendo que los administrados lleven a cabo esa determinada actividad, y ello porque así lo establecen las Leyes que regulan esa actividad. Así, p. ej., para prestar el servicio de taxi es necesario disponer de una licencia concedida por el Ayuntamiento.
El Administrado
Concepto
Cualquier sujeto de derecho que resulta destinatario de una potestad o derecho subjetivo del que es titular una administración pública.
Precisiones sobre el Administrado
- 1º Las relaciones de Derecho Administrativo no se establecen necesariamente entre una administración y una persona privada; también se pueden dar relaciones jurídicas en las que ambas partes son personas públicas.
- 2º Las personas privadas no son meros sujetos pasivos de las potestades de la administración, sino que también son titulares de situaciones jurídicas activas frente a la administración (p. ej., cuando la administración expropia, el expropiado tiene derecho a tener un justiprecio).
Clases de Administrados
Administrado Simple
En los supuestos de sujeción genérica no cualificada por circunstancias especiales, por ejemplo, el particular sometido a la potestad tributaria o al poder de la policía (seguridad ciudadana).
Administrado Cualificado
Cuando existen circunstancias concretas que no se dan en el resto de los ciudadanos, por ejemplo, los funcionarios públicos o los internos en establecimientos penitenciarios, pues están sometidos a un régimen jurídico específico impuesto especialmente para ellos por leyes y reglamentos especiales que regulan esa relación especial.
Nota Importante
Una misma persona puede ser administrado simple en una relación jurídico-administrativa y, al mismo tiempo, administrado cualificado en otra relación jurídico-administrativa diferente; por tanto, habrá que estar a cada relación jurídica.
Capacidad Jurídica y Capacidad de Obrar
La Capacidad Jurídica
La ostenta toda persona física y jurídica. Es la aptitud de un sujeto para ser titular de derechos y obligaciones, aunque no pueda ejercerlos o cumplirlos por sí mismo porque tenga limitada la capacidad de obrar (en este caso, actuaría por medio de representante legal).
La Capacidad de Obrar
Es la aptitud de un sujeto para ejercer por sí los derechos y cumplir las obligaciones de los que es titular. La ausencia de capacidad de obrar conlleva ejercer los derechos y cumplir las obligaciones por medio de representante legal.
Nota Importante
La capacidad de obrar en Derecho Administrativo es más amplia que en derecho privado (Derecho Civil), ya que comprende a todos aquellos sujetos que tengan capacidad de obrar según el Derecho Civil y, además, a los menores de edad y entidades sin personalidad jurídica en los supuestos concretos determinados en la ley.
Situaciones Jurídicas del Administrado
En el marco de las relaciones entre la Administración y el administrado se pueden dar dos tipos de situaciones jurídicas:
Situaciones Jurídicas de Ventaja o Activas
Dentro de las situaciones jurídicas de ventaja o activas tenemos: derechos públicos, intereses legítimos e intereses colectivos.
Derechos Públicos Subjetivos
Título de poder del administrado frente a la Administración, la cual debe realizar una conducta concreta y específica a favor del administrado. Puede tener su origen en una norma o en una relación jurídica concreta (p. ej., un acto administrativo o un contrato).
Intereses Legítimos
Situación favorable de menor intensidad o fuerza que el derecho subjetivo y que consiste en la posibilidad que tiene el administrado de reaccionar contra un acto administrativo que considera ilegal.
El Órgano Administrativo
Concepto y Naturaleza
La Administración Pública, como persona jurídica, no puede actuar por sí misma; por ello, actúa mediante personas físicas que conforman los órganos administrativos. En el órgano administrativo confluyen 3 elementos: el titular, las competencias y los medios de actuación.
Requisitos del Órgano Administrativo
- a) Establecer su forma y su dependencia jerárquica dentro de la Administración Pública de que se trate.
- b) Concretar sus funciones y competencias.
- c) Disponer de los recursos económicos necesarios para su funcionamiento.
No podrán crearse nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes. El órgano administrativo carece de personalidad, pues esta corresponde exclusivamente a la Administración Pública a la que pertenece.
Clases de Órganos Administrativos
La clasificación de los órganos administrativos puede realizarse en base a distintos criterios.
Por Ámbito Territorial
Se distingue entre órganos:
Órganos Generales
Que extienden su actuación a la totalidad del territorio del Estado (o, en su caso, de la CCAA).
Órganos Locales o Periféricos
Que no abarcan todo el territorio del Estado (o, en su caso, de la CCAA).
Por sus Funciones
Cabe distinguir entre órganos:
Órganos Activos
Que ejecutan la voluntad de la Administración.
Órganos Deliberantes
Que forman la voluntad administrativa, pero no la ejecutan.
Órganos Consultivos
Que emiten dictámenes a petición de otros órganos.
Órganos de Control
Que fiscalizan la actuación de otros órganos.
Por su Titularidad
Los órganos administrativos pueden clasificarse en:
Órganos Unipersonales
Formados por una única persona.
Órganos Colegiados
Formados por una pluralidad de individuos que se reúnen y actúan conjuntamente.
Abstención y Recusación
Son técnicas que garantizan la imparcialidad en la actuación de las Administraciones Públicas.
Motivos de Abstención y Recusación
Son motivos de abstención y recusación los siguientes:
- a) Tener interés personal en el asunto que se trate, o tener litigio pendiente con los interesados.
- b) Tener un vínculo matrimonial o parentesco con los interesados.
- c) Tener amistad íntima o enemistad con los interesados.
- d) Haber intervenido como perito o como testigo en el procedimiento.
- e) Tener relación profesional con el interesado.
Procedimiento de Abstención
Cuando concurra alguno de los motivos de abstención señalados anteriormente en el personal de las Administraciones Públicas, estos no podrán participar en el procedimiento y lo comunicarán a su superior.
Procedimiento de Recusación
Cuando los interesados aprecien que en el personal de las Administraciones Públicas concurre alguno de los motivos señalados anteriormente, podrán plantear la recusación en cualquier momento de la tramitación del procedimiento. La recusación se planteará por escrito y se expresará la causa.
Delegación de Competencias
Se produce cuando un órgano administrativo delega el ejercicio de sus competencias en otro órgano de la misma Administración.
El Gobierno
El Gobierno se corresponde con el Poder Ejecutivo. Según la Constitución y la Ley 50/1997 del Gobierno, únicamente se consideran miembros del Gobierno al Presidente, al Vicepresidente o Vicepresidentes y a los Ministros, pero no a los Secretarios de Estado.
El Presidente del Gobierno
El Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del Gobierno. Entre sus funciones se encuentran: representar al Gobierno, establecer el programa político del Gobierno y establecer las directrices de la política interior y exterior.
Los Vicepresidentes
No son cargos obligatorios, pero cuando existan formarán parte del Gobierno. Son los responsables y coordinadores de áreas gubernamentales específicas, como la política, la económica, etc., y gozan de una cierta superioridad respecto de los Ministros. La figura del Vicepresidente puede llevar aparejada una cartera ministerial (Ministerio) y, en este caso, también tendrá la condición de Ministro.
Los Ministros
Los Ministros tienen la doble condición de:
- a) Miembros del Gobierno (órganos políticos).
- b) Jefes de los diferentes Ministerios (órganos administrativos que dirigen las diversas áreas o sectores).
También puede existir la figura de los Ministros sin cartera, a los que se les atribuye responsabilidad de determinadas funciones generales.
Los Secretarios de Estado
Son órganos auxiliares de los Ministros, de los Vicepresidentes o, incluso, del propio Presidente del Gobierno. Entre sus funciones están la de sustituir al Ministro del que dependan y asistir a los Consejos de Ministros.
Constitución del Gobierno
Comienza con el nombramiento del Presidente del Gobierno. Luego, el Presidente nombrará al resto de miembros del Gobierno: los Vicepresidentes y Ministros.
Cese del Gobierno
El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. No obstante, para que no exista un vacío de poder, el Gobierno cesante continuará “en funciones” hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno, limitándose a desarrollar una tarea de gestión o de administración ordinaria. En cuanto al cese de los miembros del Gobierno, igual que son nombrados libremente por su Presidente, son cesados libremente por él.
La Administración Central del Estado
Por debajo de los Ministros y Secretarios de Estado se encuentra el resto de la estructura de la Administración Central de la Administración General del Estado, centralizada en Madrid.
La Organización Territorial del Estado
La Administración del Estado no solo se encuentra centralizada en Madrid, sino que también se encuentra representada en todo el territorio nacional, en cada Comunidad Autónoma o Provincia: es lo que se denomina Administración Periférica del Estado.
Así tenemos a:
Los Delegados del Gobierno
Los Delegados del Gobierno tienen una doble vertiente: política, ya que son la máxima autoridad en el territorio, representan al Gobierno del Estado y mantienen, en su calidad de tales, las relaciones con las Comunidades Autónomas.
Los Subdelegados del Gobierno
En cada provincia, bajo la dependencia del Delegado del Gobierno en la respectiva Comunidad Autónoma.
Directores Insulares
En las islas.
La Administración Autonómica
Al igual que ocurre en el Estado, las comunidades autónomas poseen una estructura administrativa. La Administración autonómica tiene una estructura similar a la organización de la Administración del Estado, distinguiendo: una administración centralizada y unos servicios periféricos.
Administración Centralizada Autonómica
El poder ejecutivo lo ostenta el Consejo de Gobierno, cuyos miembros son los consejeros. Como ocurre en la Administración del Estado (con los ministros), los consejeros tienen la doble condición de:
- a) Miembros del Consejo de Gobierno (órgano político).
- b) Jefes de las diferentes Consejerías (órganos administrativos que dirigen las diversas áreas o sectores).
Estructura Interna de las Consejerías
La estructura interna de las Consejerías guarda también una gran semejanza con la de los Ministerios y está formada por los siguientes órganos:
Consejero
Viceconsejero
Direcciones Generales
Unidades Administrativas
Servicios Periféricos Autonómicos
La estructura administrativa periférica de las comunidades autónomas presenta un nivel de desarrollo mucho menor y se halla compuesta por servicios aislados de competencia provincial dependientes de las correspondientes Consejerías.
Las Entidades Locales
De las administraciones territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y entidades locales), las entidades locales constituyen el escalón inferior, detrás del Estado y las Comunidades Autónomas.
Las entidades locales son:
- a) El Municipio.
- b) La Provincia.
- c) La Isla (en los archipiélagos balear y canario).
Las competencias de las Entidades Locales son propias (vienen determinadas por Ley) o atribuidas por delegación (otorgadas por el Estado y las Comunidades Autónomas).
La Administración Municipal
El Pleno del Ayuntamiento está constituido por los concejales. El número de concejales es variable en función de la población del municipio. Es el órgano colegiado supremo del municipio. Los Alcaldes serán elegidos por y entre los Concejales. Ostentan la representación del municipio y la posición de jefe del Ejecutivo municipal, dirigiendo el gobierno y la administración municipal. La Junta de Gobierno Local podría ser calificada como el “equipo” de gobierno del Alcalde, pues está integrada por el Alcalde y por aquellos concejales que él nombre.
La Administración Provincial
La Diputación Provincial
La Diputación provincial se integra por 3 órganos: el Pleno, el Presidente y la Comisión de Gobierno. Además, existen regímenes provinciales especiales:
- Las comunidades autónomas cuyo territorio es equivalente al de una provincia (Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia y Madrid), donde las diputaciones provinciales no existen.
- El régimen que poseen las provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, denominadas Territorios Históricos, que cuentan con la Diputación Foral.
- Régimen especial de los archipiélagos: En las Islas Baleares, no existen diputaciones provinciales y cada isla está regida por un Consejo Insular. En las Islas Canarias, cada isla cuenta con un Cabildo Insular, que son los órganos de Gobierno de cada isla.