Derecho Ambiental: Principios, Competencias y Participación Ciudadana

El Derecho Ambiental en la Constitución: Incidencia del Derecho de la Unión Europea

Como es sabido, el Derecho comunitario es un derecho independiente y prevalente que se sitúa en un nivel superior al derecho de los países miembros, de ahí que estos tengan que adaptar su ordenamiento jurídico a lo que establezca el derecho comunitario. Por ello, desde el ingreso de España en la Unión Europea, la Constitución no es la única norma de referencia de nuestro ordenamiento jurídico, también lo es el derecho generado por las instituciones europeas. Este dato resulta relevante desde el momento en que la Unión Europea ha asumido competencias en materia de medio ambiente, por lo que los distintos Estados deben adaptar su legislación a la normativa europea. Además de la normativa específica europea en materia de medio ambiente, en el ámbito de la Unión Europea rige el principio de integración, en virtud del cual la protección del medio ambiente debe formar parte integrante de las demás políticas y actuaciones de la Unión, de tal manera que las distintas políticas sectoriales deben contar con la variable medioambiental.

El Derecho al Medio Ambiente en el Artículo 45 de la Constitución

El artículo 45, encuadrado dentro del Título I de la Constitución, De los derechos y deberes fundamentales, en el Capítulo III, De los principios rectores de la política social y económica, dice:

Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

Analizando este artículo, en el primer apartado destaca el reconocimiento del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, y obliga a los poderes públicos y a los ciudadanos a su protección y conservación, entendiendo esta tarea como un deber. En este apartado se aprecia un planteamiento antropocéntrico del medio ambiente (es decir, se protege por la necesidad que tiene el hombre de él para su bienestar y desarrollo).

Del apartado segundo destaca la obligación de los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales, basándose en la solidaridad en la utilización de este bien colectivo, con un doble objetivo:

Proteger y mejorar la calidad de la vida.
Defender y restaurar el medio ambiente.

Finalmente, en el apartado tercero destaca el aspecto sancionador para quien incumpla esta obligación, tanto penal como administrativamente, con obligación de reparar el daño causado.

Por su colocación sistemática en la Constitución, el derecho al medio ambiente no se incluye entre los derechos fundamentales que cuentan con el mayor grado de protección. Se trata de un principio rector y los derechos concretos que de él puedan derivarse serán los que el legislador determine en la normativa que desarrolle el derecho, siendo alegables solo ante la jurisdicción ordinaria (no ante el Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo). Sin embargo, el que este derecho se configure como un principio rector no implica que el artículo 45 sea una mera norma programática, vacía de contenido y consecuencias. En el propio artículo hay mandatos muy claros para los poderes públicos que no pueden ser desatendidos. El propio Tribunal Constitucional advierte que los principios rectores contemplados en el Capítulo III del Título I no son una simple invitación al legislador, sino un auténtico mandato que debe traducirse en normas y medidas específicas que den contenido a esos derechos.

Distribución Constitucional de Competencias en Materia de Medio Ambiente

La competencia es compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas (CCAA). Establece el artículo 149.23 de la Constitución que el Estado tiene competencia exclusiva en la legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección. Por su parte, el artículo 148.9 establece que las CCAA podrán asumir competencias de gestión en materia de protección del medio ambiente.

Por lo expuesto, corresponde al Estado establecer toda la normativa básica en materia de medio ambiente, es decir, la ordenación mínima indispensable que considere necesaria para la protección del medio ambiente en todo el territorio del Estado. Por su parte, las CCAA pueden también legislar en materia de medio ambiente, siempre respetando la normativa básica del Estado, desarrollando la normativa básica y estableciendo un plus de protección sobre esta. Además, les corresponde la gestión en materia de protección del medio ambiente, lo que implica que serán las encargadas de ejecutar la normativa sobre protección del medio ambiente, teniendo las facultades de administración, autorización, control, inspección y la potestad sancionadora en la materia.

El Derecho a Participar en Asuntos Relacionados con el Medio Ambiente

El derecho de participación en materia ambiental implica intervenir en asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas. Esta participación puede revestir diversas modalidades:

Participación Orgánica

Se caracteriza por la inclusión del ciudadano en la composición de órganos administrativos, a través de sus representantes (asociaciones de empresarios y consumidores, sindicatos, ONG, colegios profesionales, etc.). Esta participación resulta con frecuencia más testimonial que auténticamente operativa, porque suele limitarse a organismos de consulta y propuesta sin poder decisorio o, cuando lo tienen, en proporciones muy reducidas. En esta materia podemos destacar el Consejo Asesor de Medio Ambiente, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), que tiene por objeto la participación y el seguimiento de las políticas ambientales generales orientadas al desarrollo sostenible.

Participación Funcional

El ciudadano actúa desde fuera del aparato administrativo, haciendo valer los intereses medioambientales mediante su intervención en diferentes fases de los procedimientos administrativos con incidencia ambiental (evaluación de impacto ambiental, autorización ambiental integrada, calificación ambiental en las licencias municipales de actividades clasificadas, etc.). Este tipo de participación también tiene cabida en los trámites de elaboración, aprobación o modificación de planes, programas y normas que tengan efectos significativos en el medio ambiente.

Así, la ley establece que las Administraciones Públicas, al establecer o tramitar los procedimientos que resulten de aplicación, velarán por que:

a) Se informe al público, mediante avisos públicos u otros medios apropiados, como los electrónicos, cuando se disponga de ellos, sobre cualesquiera propuestas de planes, programas o disposiciones de carácter general, o, en su caso, de su modificación o de su revisión, y porque la información pertinente sobre dichas propuestas sea inteligible y se ponga a disposición del público, incluida la relativa al derecho a la participación en los procesos decisorios y a la Administración Pública competente a la que se pueden presentar comentarios o formular alegaciones.

b) El público tenga derecho a expresar observaciones y opiniones cuando estén abiertas todas las posibilidades, antes de que se adopten decisiones sobre el plan, programa o disposición de carácter general.

c) Al adoptar esas decisiones sean debidamente tenidos en cuenta los resultados de la participación pública.

d) Una vez examinadas las observaciones y opiniones expresadas por el público, se informará al público de las decisiones adoptadas y de los motivos y consideraciones en los que se basen dichas decisiones, incluyendo la información relativa al proceso de participación pública.

Participación Cooperativa

En esta forma de participación el ciudadano, sin integrarse en la organización administrativa ni en el procedimiento, colabora en la defensa del medio ambiente colaborando de manera voluntaria en programas o actividades que la Administración patrocina o promueve. Dentro de la participación cooperativa se incluye, además de la creación de ONG ambientales, los acuerdos que suscriben la Administración y los particulares mediante los cuales estos se comprometen a la consecución de objetivos ambientales y, a cambio, se benefician de determinadas ventajas o evitan la aplicación de una normativa más estricta. Son formas de este tipo de participación los sistemas de ecogestión y ecoauditoría ambiental, la ecoetiqueta, los acuerdos voluntarios, buenos códigos de conducta, etc.

Técnicas de Evaluación Previa: La Evaluación de Impacto Ambiental de Planes y Proyectos

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es una técnica de protección ambiental de carácter preventivo, consistente en un procedimiento compuesto de estudios y análisis técnicos, abierto a la participación pública, cuyo objeto es posibilitar la evaluación por la autoridad ambiental del impacto o efectos sobre el medio ambiente de un plan, programa o proyecto de obra o actividad concretos. Esta evaluación termina con un informe, denominado Declaración de Impacto Ambiental (DIA), en el que la autoridad competente se pronuncia, desde el punto de vista ambiental, sobre la conveniencia o no de realizar el plan, programa o proyecto y sobre las condiciones en que, en su caso, debe realizarse. Mediante su incorporación en el procedimiento de autorización o aprobación de la obra o actividad, se pretende asegurar la integración de los aspectos ambientales en el plan, programa o proyecto de que se trate, determinando las posibles repercusiones o impactos que pudiera tener sobre el medio ambiente antes de autorizarla o ponerla en funcionamiento, y adoptando la alternativa menos perjudicial. Por lo tanto, es un procedimiento distinto del procedimiento de autorización, pero integrado en este, y cuya resolución es fundamental para poder autorizar o no la actividad o proyecto.

A nivel estatal está regulada en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que refundió en un único texto legal el régimen jurídico de la evaluación ambiental de planes y programas y la evaluación ambiental de proyectos, antes regulada por Ley 9/2006 y R.D-L 1/2008, respectivamente, estableciendo que la evaluación ambiental estratégica de un plan o programa no excluye la evaluación de impacto ambiental de los proyectos que de ellos se deriven.

Factores evaluados en la EIA

La EIA identificará, describirá y evaluará, en función de cada caso particular, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los siguientes factores:

El ser humano, la flora y la fauna.
El suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje.
Los bienes materiales y el patrimonio cultural.
La interacción entre todos los factores anteriores.

La Ley de Evaluación Ambiental distingue dos procedimientos de EIA en cuanto a los proyectos: el ordinario y el simplificado.

a) Proyectos contemplados en el Anexo I

Todos los proyectos, públicos y privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o actividades comprendidas en el Anexo I, deberán someterse necesariamente a una EIA. (Se trata de actuaciones de carácter físico que tienen un importante potencial destructivo del medio ambiente y que refieren a sectores muy diversos (agricultura, industria extractiva y energética, proyectos de infraestructuras, de tratamiento y gestión de residuos, etc.).

Breve resumen del procedimiento:

Inicio: Se inicia mediante una solicitud del promotor dirigida al órgano competente de la Comunidad Autónoma para autorizar la actividad (órgano sustantivo) de sometimiento del proyecto a EIA. Esta solicitud irá acompañada del documento inicial del proyecto. Este documento contendrá al menos:
- La definición, características y ubicación del proyecto.
- Las principales alternativas que se consideran y análisis de los potenciales impactos de cada una de ellas.
- Un diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado por el proyecto.
El órgano sustantivo, si considera suficiente la documentación presentada, lo remitirá al órgano ambiental (el que emitirá la DIA) que, previa consulta a las Administraciones Públicas afectadas y a los posibles interesados, determinará el alcance (amplitud y nivel de detalle) del Estudio de Impacto Ambiental (EsIA).
Estudio de Impacto Ambiental: Este estudio lo realiza el promotor del proyecto que se somete a evaluación y consiste en una descripción del proyecto, en la que se analizan sus posibles repercusiones ambientales. Deberá contener, entre otros, los siguientes datos:
- Descripción del proyecto con estimación de los tipos y cantidades de residuos vertidos y emisiones de materia o energía resultantes.
- Exposición de las alternativas estudiadas y justificación de las razones de la solución adoptada.
- Evaluación de los efectos previsibles directos e indirectos sobre el medio ambiente (el ser humano, la flora y la fauna, el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, etc.).
- Medidas previstas para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales significativos.
- Programa de vigilancia ambiental.
- Resumen del estudio y conclusiones.
Información pública y consultas: Dentro del procedimiento aplicable a la autorización o licencia de que se trate, el órgano sustantivo someterá a información pública e informe de Administraciones u organismos que procedan según el tipo de procedimiento, tanto el procedimiento en sí como el EsIA. La duración no será inferior a 30 días. Los resultados de las consultas y de la información pública deberán tomarse en consideración por el promotor en su proyecto, así como por el órgano sustantivo en la autorización.
Declaración de Impacto Ambiental: Terminado el plazo, y antes de resolver sobre la autorización de la actividad, obra o instalación, el órgano sustantivo remitirá el expediente al órgano ambiental para que formule la DIA. La DIA es el acto administrativo por el que el órgano ambiental declara el interés público en que se lleve a cabo o no el proyecto, y establece las condiciones que debe reunir en relación con la protección del medio ambiente y los recursos naturales. La DIA se hará pública en todo caso en el Boletín Oficial que corresponda. Finalmente, el órgano sustantivo se pronunciará sobre el otorgamiento de la autorización de la actividad, instalación u obra, siendo la DIA un informe preceptivo y vinculante para el órgano sustantivo (artículo 41 Ley 21/2013). En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el sustantivo sobre la conveniencia de ejecutar el proyecto, o sobre las condiciones de la DIA, resolverá el Consejo de Ministros (o de Gobierno en las CCAA).

b) Proyectos contemplados en el Anexo II o no incluidos en ninguno de los dos, pero que puedan afectar directa o indirectamente a los espacios de la Red Natura 2000

En estos casos, el promotor solicitará del órgano competente que se pronuncie sobre la necesidad o no de que el proyecto se someta a EIA. Este se pronunciará siguiendo los criterios especificados en el Anexo III (criterios en relación con las características del proyecto -tamaño, utilización de recursos naturales, contaminación, etc.-, su ubicación, o las características del potencial impacto (extensión, probabilidad, duración, etc.). Con la solicitud, el promotor debe acompañar un documento ambiental del proyecto, que deberá contener sus características y ubicación, análisis de impactos potenciales en el medio ambiente, medidas preventivas, correctoras o compensatorias para la protección del medio ambiente, y formas de garantizar el cumplimiento de dichas medidas. Tras un periodo de consultas a las Administraciones, personas e instituciones afectadas, el órgano competente se pronunciará sobre la necesidad o no de que el proyecto se someta a evaluación de impacto ambiental, decisión que se publicará. Si considera que es necesaria, se dará traslado al promotor del alcance del EsIA, continuando ya la tramitación normal.

Exclusiones de la EIA

Se excluyen de EIA tres supuestos:

Los proyectos relacionados con los objetivos de la defensa nacional, cuando su aplicación pudiera tener repercusiones negativas para tales objetivos.
Los proyectos aprobados específicamente por una ley del Estado.
Cuando el Consejo de Ministros o el órgano competente de la Comunidad Autónoma en su ámbito de aplicación, acuerde excluirlos en supuestos excepcionales y mediante acuerdo motivado.