Eficacia y Ejecución del Acto Administrativo: Notificación, Publicación e Invalidez Legal

Este documento aborda la eficacia del acto administrativo, su notificación y publicación, la ejecución forzosa, así como los conceptos de invalidez, nulidad, anulabilidad e irregularidad no invalidante, y los mecanismos de conversión, conservación y convalidación.

La Notificación del Acto Administrativo

La demora de la eficacia puede derivar de la notificación del acto, tal y como prevé el artículo 40.1 LPAC, al señalar que «el órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por estos, en los términos previstos en los artículos siguientes». La notificación constituye una condición jurídica para la eficacia del acto administrativo y opera como presupuesto para el cómputo de los plazos de impugnación del acto notificado. La notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente (artículo 40.2 LPAC).

Notificaciones Defectuosas

Las notificaciones defectuosas se definen en el artículo 40.3 LPAC como aquellas que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el artículo 40.2. Estas surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda. A los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado (artículo 40.4 LPAC).

Forma de las Notificaciones

La forma de las notificaciones se ajustará a lo establecido en el artículo 41.1 LPAC, según el cual las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado esté obligado a recibirlas por esta vía. De acuerdo con el artículo 41.3 LPAC, en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración. Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin y por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

Rechazo y Múltiples Cauces de Notificación

Cuando el interesado o su representante rechace la notificación, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite, siguiéndose el procedimiento (artículo 41.5 LPAC). Y el artículo 41.7 LPAC dispone que cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquella que se hubiera producido en primer lugar.

Notificaciones en Papel y Electrónicas

En cuanto a la práctica de las notificaciones en papel, el artículo 42 LPAC señala que todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder a su contenido de forma voluntaria.

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente este en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación. Este intento se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso, al menos, un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Cuando el interesado acceda al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos.

Respecto a la práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos, el artículo 43 LPAC dispone que las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo. Se entiende por comparecencia en la sede electrónica el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al contenido de la notificación. Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Notificación por Anuncio (Interesados Desconocidos)

Según el artículo 44 LPAC, cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o, intentada esta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado». Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio en el boletín oficial de la comunidad autónoma o de la provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del consulado o sección consular de la Embajada correspondiente. Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el «Boletín Oficial del Estado».

La Publicación de Actos Administrativos

El artículo 45 LPAC dispone que los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente. En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo esta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

  • Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado sea insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.
  • Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquier tipo.

En este caso, la convocatoria del procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comunicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos. Para que produzca efectos, la publicación del acto deberá contener los mismos elementos exigidos respecto de las notificaciones. Las publicaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el artículo 40.3 LRJPA, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda. En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cuál sea la Administración de la que proceda el acto a notificar. La publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o reglamentaria, deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario Oficial correspondiente.

Excepciones a la Publicación y Notificación

Como excepción a la regla general de la publicación y notificación, el artículo 46 LPAC establece que «si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del contenido del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento». La Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2003, rectificada por la de 3 de diciembre de 2013, afirma que bastará el primer intento de notificación practicado con los requisitos legales establecidos y que se haya intentado dentro del plazo máximo de resolución, quedando constancia de ello en el expediente.

La Ejecución Forzosa del Acto Administrativo

Requisitos Previos para la Ejecución Forzosa (Según García-Trevijano)

GARCÍA-TREVIJANO señala que la ejecución forzosa exige tres requisitos previos:

  • Que se trate de actos válidos o aparentemente válidos.
  • Que no haya sido suspendida su ejecución.
  • Debe preceder en todo caso un acto administrativo intimatorio de la ejecución forzosa.

Los medios de ejecución forzosa se regulan en el artículo 100 LPAC, estableciendo las siguientes reglas al respecto: la ejecución forzosa se efectuará respetando siempre el principio de proporcionalidad y por alguno de los medios expresamente establecidos, es decir, apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva o compulsión sobre las personas. En el caso de que fueran varios los medios de ejecución admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual. Según el artículo 100.3 LPAC, cuando la ejecución de un acto administrativo exija la entrada en el domicilio del interesado, será necesario el previo consentimiento de este o, en su defecto, la oportuna autorización judicial. Dicha autorización ha de ser concedida por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que corresponda, de acuerdo con el artículo 8.6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Medios de Ejecución Forzosa

Apremio sobre el Patrimonio

a) Apremio sobre el patrimonio (artículo 101 LPAC): Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida, se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio. En cualquier caso, no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.

Ejecución Subsidiaria

b) Ejecución subsidiaria (artículo 102 LPAC): Puede utilizarse la ejecución subsidiaria con actos no personalísimos y que, por tanto, pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado. Las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado, exigiendo el importe de los gastos, daños y perjuicios por el procedimiento de apremio sobre el patrimonio. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.

Multa Coercitiva

c) Multa coercitiva (artículo 103 LPAC): Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que estas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

  • Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.
  • Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.
  • Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y compatible con ellas. El Tribunal Constitucional en Sentencia de 14 de diciembre de 1988 aclaró que su finalidad es conseguir el cumplimiento de una obligación concreta previamente fijada por el acto administrativo que se trata de ejecutar.

Compulsión sobre las Personas

d) Compulsión sobre las personas (artículo 104 LPAC): Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución. En caso de obligaciones personalísimas de hacer, no puede compelerse a realizar la prestación, sino que el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

Referencia: Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio.

Ejemplo: La demolición de una construcción puede realizarse por un tercero.

La Invalidez del Acto Administrativo

Nulidad de Pleno Derecho

La nulidad absoluta o de pleno derecho se produce cuando un acto incurre en alguno de los vicios gravísimos previstos en el artículo 47.1 LPAC: «Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:»

  • a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
  • b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
  • c) Los que tengan un contenido imposible.
  • d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
  • e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
  • f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
  • g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

Y de acuerdo con el artículo 47.2 LPAC, también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas:

  • Que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
  • Que regulen materias reservadas a la Ley.
  • Que vulneren la Constitución, las leyes u otras normas de rango superior.

Anulabilidad del Acto Administrativo

La anulabilidad está regulada en el artículo 48 LPAC, que prevé tres supuestos de invalidez distintos:

  • Los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Debemos entender que cualquier infracción del ordenamiento jurídico no se refiere a las que son objeto del artículo 47.1 LRJPA, que prevé los supuestos de nulidad radical.
  • La desviación de poder se define en el artículo 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) como «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico».
  • Los defectos de forma que hagan que el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión de los interesados.
  • La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

Por ejemplo: Las bases de la convocatoria de un procedimiento selectivo para el acceso a la función pública que excluyen de los aspirantes a quienes sean ciudadanos de color.