El Acto Administrativo: Concepto, Tipos y Requisitos Esenciales

Definición del Acto Administrativo

Se puede definir el acto administrativo como aquella declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo realizado por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria y sometida al Derecho Administrativo.

Características y Clasificación de los Actos Administrativos

Características Fundamentales del Acto Administrativo

Declaración intelectual: Normalmente expresa, que excluye como acto administrativo la actividad material de la Administración. Por ejemplo, el derribo de un edificio es actividad material; la declaración de ruina sí es un acto administrativo.
Naturaleza de la declaración: Puede ser de voluntad, juicio, conocimiento o deseo, dando lugar a distintos tipos de actos: certificados, dictámenes, solicitudes, resoluciones.
Origen: Tienen que proceder de la Administración Pública. Debemos excluir como acto administrativo los actos de los administrados (aunque se regulen por el Derecho, no son Administración Pública) ni los contratos administrativos.
Ejercicio de potestad: El acto administrativo se produce en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. La Administración, en el ejercicio de esa potestad, puede modificar, crear o extinguir derechos o situaciones jurídicas.
Sometimiento al Derecho Administrativo: Tiene que estar sometida al Derecho Administrativo (derecho estatutario). Hay veces que la Administración actúa como un particular sin prerrogativas, sin poder, y esa actividad no está sometida al Derecho Administrativo.

Clasificación de los Actos Administrativos

Actos definitivos: Aquellos que deciden un procedimiento positiva o negativamente. Son las resoluciones administrativas propiamente dichas y son actos siempre recurribles.
Actos de trámite: Aquellos que no ponen fin al procedimiento administrativo. Constituyen un eslabón hasta llegar al acto definitivo. En general, no son recurribles, salvo los actos de trámite cualificados, que son los actos que impiden continuar el procedimiento o producen indefensión.
Actos firmes: Aquellos que ya no son impugnables, por dos razones:
1. Porque se hayan agotado los recursos.
2. Porque se hayan dejado transcurrir los plazos.
Actos que ponen fin a la vía administrativa: Actos impugnables directamente ante los tribunales.
Actos que no ponen fin a la vía administrativa: Tienen que impugnarse ante la propia Administración antes de acudir a los tribunales (es requisito necesario para acudir a los tribunales haber agotado antes la vía administrativa).
Actos según la forma en que se exteriorizan:
- De forma expresa: Normalmente a través de la resolución.
- De forma no expresa:
  - Acto tácito
  - Acto presunto: El llamado silencio administrativo.

Requisitos o Elementos del Acto Administrativo

Se pueden distinguir tres tipos: subjetivos, objetivos y formales.

Requisitos Subjetivos

(Quién puede dictar un acto administrativo).

Todo acto administrativo tiene que proceder de un órgano competente para dictarlo. El régimen jurídico de la competencia se recoge en el art. 20 de la Ley 30/92 (actualmente Ley 40/2015, arts. 8 y ss.). Esa competencia es de distinta naturaleza:

Competencia material: Alude al contenido u objeto.
Competencia territorial: Se basa en la existencia de distintas administraciones públicas (estatal, autonómica, etc.).
Competencia temporal: A veces las leyes someten la actuación a plazos (ej. presupuestos).

Ese órgano, además, tiene que estar investido legítimamente. Tiene que ser imparcial a la hora de dictar un acto administrativo (arts. 28 y 29 de la Ley 30/92; actualmente arts. 23 y 24 de la Ley 40/2015). El art. 28 (Ley 30/92) recoge el precepto de abstención: las autoridades y personal al servicio de la Administración en los que se dé una serie de circunstancias tienen el deber de abstenerse de intervenir en el procedimiento.

Si no se abstienen, sí cabe recusación. El art. 29 (Ley 30/92) recoge el precepto de recusación. Prevé para los supuestos del art. 28 (Ley 30/92) que cualquier interesado puede plantear la recusación en cualquier momento del procedimiento. Esta recusación se tiene que hacer por escrito, si bien contra el acto o resolución que decida sobre esta recusación, no cabe recurso alguno.

Requisitos Objetivos

(Presupuestos de hecho, fin, causa, contenido).

Presupuesto de hecho: Hace referencia al sustrato fáctico previo que necesita la Administración para poder dictar un acto administrativo (ej. que existan vacantes para sacar unas oposiciones). Es un elemento reglado, totalmente controlable por los tribunales de justicia.
El fin: Genéricamente es satisfacer intereses generales, pero es susceptible de ser concretado en cada supuesto. El fin tiene importancia porque si la Administración se aparta del fin, aparece la figura de la desviación de poder (ejercicio de potestades para fines distintos de los previstos en el ordenamiento jurídico) y es causa de impugnación.
La causa: Es el porqué actúa la Administración. Hay autores que no distinguen entre causa y presupuesto de hecho. Es similar.
El contenido: Es uno de los elementos más importantes. Es la sustancia del acto. Tiene que ser ajustado al Derecho, posible y razonable. Es todo lo que da forma. Se suele entender en un doble sentido:
- Esencial: Aquel que siempre existe; sin él no existe acto.
- Natural: Se entiende que es connatural al mismo acto (ej. si se permite construir, se entiende que el ayuntamiento va a dar permiso).

Requisitos Formales

Se refiere a la forma, que se entiende en un doble sentido:

Sentido amplio: Es el procedimiento de elaboración del acto. Es el cauce formal a través del cual la Administración sigue el camino. Es una garantía y una exigencia constitucional (art. 105 CE).
Sentido estricto: Referida a la exteriorización de la voluntad de la Administración. Esa voluntad puede exteriorizarse:
- De forma expresa: Es la forma más normal. Lo más habitual es que sea de forma escrita a través de una resolución administrativa, que es el acto administrativo por antonomasia. Si un procedimiento se inicia es precisamente para que se dicte una resolución. A veces, la Administración exterioriza su voluntad de forma expresa pero no escrita, mediante signos acústicos o visuales (ej. Guardia Civil en carretera o policía tocando un silbato).
- De forma no expresa: Da lugar a dos tipos de actos administrativos:
  - Actos presuntos o silencio administrativo: Se basa en un callar de la Administración al que, transcurrido un periodo de tiempo según qué casos, la ley le atribuye unos efectos estimatorios o desestimatorios.
  - Actos tácitos: La Administración adopta una conducta determinada y de ella se deduce que ha querido adoptar un acto administrativo (ej. matrícula en 2º curso y no lo notifica, pero sí aparecemos en una lista).

La Resolución Administrativa

Concepto y Deber de Resolver

Es el acto administrativo por antonomasia. Es el acto que pone fin al procedimiento y constituye el modo normal de terminar un procedimiento. Existe un deber de resolver, de dictar una resolución expresa. A ella se refería tanto la ley derogada de procedimiento anterior (el Derecho positivo) como la jurisprudencia. En ella se insistía en el deber que tenía la Administración de resolver inexcusablemente todas las peticiones y recursos que personas físicas o jurídicas hicieran ante entes públicos. La Ley 30/92 (cuyos principios recoge la actual Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) establecía al respecto:

El art. 42 (no el 4 como indicaba el original, sino el 42 de la Ley 30/92, correlativo en la Ley 39/2015, art. 21) establece que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos.
Y a notificarla cualquiera que sea su forma.

Ese deber de resolver se reitera en el art. 89.4 (de la Ley 30/92, correlativo en la Ley 39/2015, art. 21.1) que insiste en que en ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver.

En esta misma idea insiste nuestro Derecho histórico como el ordenamiento jurídico.

Ese deber (el contenido de esa resolución) no es igual al contenido de los fallos de los jueces en relación a la congruencia. La Administración tiene un tratamiento diferente de lo procesal.

Requisitos de la Resolución

Se suelen distinguir tres tipos: subjetivos, objetivos y formales.

Requisitos Subjetivos de la Resolución

En cuanto al sujeto que puede dictar una resolución administrativa, tiene que ser un órgano competente (con la debida investidura legítima).

Requisitos Objetivos de la Resolución

La resolución, de acuerdo con el art. 89.1 (de la Ley 30/92, correlativo en la Ley 39/2015, art. 88), decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. La resolución será congruente con las peticiones formuladas por los interesados. Esa congruencia, que puede recordar a la procesal, no es igual. La procesal está referida a que los jueces tienen que decidir sobre lo planteado por las partes. No pueden conceder cosa sustancialmente distinta a lo solicitado por las partes en el suplico de la demanda y la contestación a la demanda. Esa congruencia procesal no es tan estricta cuando se trata de resolver por la Administración. El órgano administrativo no está tan rígidamente ligado a las cuestiones planteadas por las partes. Según el art. 89 (de la Ley 30/92), los órganos administrativos en las resoluciones pueden decidir sobre otras cuestiones no directamente planteadas por los interesados. Esto planteó bastantes críticas, y la jurisprudencia fue poniendo límites. A partir de la Ley 30/92 (y mantenido en la Ley 39/2015), estos límites están recogidos en el art. 89 (Ley 30/92, art. 88 Ley 39/2015) y son los siguientes:

En lo que se refiere a procedimientos iniciados de oficio (iniciados por la propia Administración), para pronunciarse sobre cuestiones no planteadas por los interesados es necesario que se conceda un plazo de audiencia (normalmente 15 días) para que formulen las alegaciones que estimen oportunas.
En los procedimientos iniciados por el interesado, no es posible (como reconoce la jurisprudencia) agravar la situación inicial del peticionario (reformatio in peius). Sí es posible iniciar, por parte de la Administración, un nuevo procedimiento si concurren los presupuestos legales para ello y se está en plazo.

Requisitos Formales de la Resolución

Estructuralmente, lo que tiene que contener una resolución es:

La decisión: Equivale al fallo de la sentencia.
La motivación: Según el art. 89.3 (de la Ley 30/92, correlativo en Ley 39/2015, art. 88.3 y art. 35), la decisión “será motivada en los casos a que se refiere el art. 54” (de la Ley 30/92, actual art. 35 de la Ley 39/2015). Lo que parece una regla excepcional se convierte en regla general. El art. 54 (Ley 30/92) recoge tantos supuestos que prácticamente todos los actos administrativos son susceptibles de ser incluidos en ellos. La motivación es la estructura de hechos y fundamentos de Derecho que determinan la decisión administrativa. Es la justificación del juicio valorativo que ha motivado a la Administración. Esa justificación cumple con diversos fines:
- Es una garantía para el administrado.
- Ayuda a conocer con mayor certeza la voluntad de lo manifestado.
- Las razones que usa la Administración ayudan a los tribunales y les facilita el control judicial de la Administración.
En cuanto a la forma de la motivación, la ley no la detalla. Solo dice que tiene que ser sucinta y referirse a los hechos y fundamentos de derecho. Es posible la motivación in aliunde o por remisión a informes o dictámenes previos, siempre que se incorporen al texto de la resolución (art. 89.5 de la Ley 30/92, art. 88.6 Ley 39/2015).
Los recursos que proceden contra la resolución, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse.
El plazo que hay para interponerlos.