El Derecho Administrativo Español: Origen, Evolución Histórica y Fuentes del Ordenamiento Público

Origen y Evolución del Derecho Administrativo

Concepto, carácter estatutario, contenido y rasgos. Derecho de privilegios y garantías. Relación con el Derecho Privado.

1. Origen del Derecho Administrativo

El Derecho Administrativo surge en el siglo XIX, como consecuencia de dos fenómenos importantes:

1. La creación de una Administración pública centralizada, con un poder coercitivo propio y separado del poder judicial, que fue ocupando el espacio dejado por la desaparición de los cuerpos intermedios del Antiguo Régimen (asociaciones, gremios, fundaciones, etc.).
2. La aparición de un conjunto de normas que regulaban la organización y actividad de esa Administración, otorgándole grandes poderes y privilegios.

Así nació un Derecho distinto del Derecho Civil. En Francia se acuñó el término Droit Administratif, que después inspiraría a otros países europeos.

2. Evolución Histórica del Derecho Administrativo

a) Hasta la Segunda Guerra Mundial

El Derecho Administrativo del siglo XIX se desarrolló en el marco del liberalismo conservador, que mezclaba ideas liberales con rasgos autoritarios.

• Era un Derecho autoritario, centrado en la coacción y el poder unilateral de la Administración en defensa del interés general.
• La Administración se concibió como jerárquica, centralizada y fuerte.
• Los ciudadanos ocupaban una posición de inferioridad, sin derechos plenos frente a la Administración: solo tenían derechos administrativos secundarios, no protegidos judicialmente.

La crisis de las democracias liberales en la primera mitad del siglo XX (incluido el franquismo en España) consolidó ese carácter autoritario.

b) Desde la Segunda Guerra Mundial

Tras la guerra, Europa vivió una refundación democrática:

• Se transformaron los regímenes autoritarios en Estados de Derecho y se incorporó la cultura de los derechos fundamentales, que limitó el poder estatal.
• El Estado pasó a ser social y democrático de Derecho.

En España, este proceso comenzó en los años 50, durante la dictadura, con la llamada “década prodigiosa del Derecho Administrativo español”, impulsada por juristas como Eduardo García de Enterría y Luis Jordana de Pozas.

Tres elementos fueron decisivos:

1. Doctrina administrativista (RAP – Revista de Administración Pública), que promovió garantías individuales.
2. Reformas legislativas (1950–1965): leyes de régimen local, expropiación forzosa, procedimiento administrativo (1958), régimen jurídico del Estado (1957), etc.
3. Jurisprudencia contencioso-administrativa, a partir de 1956, que consolidó un cuerpo doctrinal garantista.

Con la Constitución de 1978, el Derecho Administrativo español adquirió fundamentos constitucionales y se integró plenamente en el Estado de Derecho.

La adhesión a la Comunidad Europea (1986) supuso su desnacionalización, integrando el Derecho Administrativo europeo en el ordenamiento interno.

Desde entonces, el Derecho Administrativo se caracteriza por su orientación garantista y descentralizada, y por reconocer derechos plenos a los ciudadanos.

3. Concepto y Carácter Estatutario del Derecho Administrativo

Existen dos enfoques históricos:

A) Tesis Objetivas

Definen el Derecho Administrativo por su objeto o actividad:

• Actos de autoridad (Laferrière): el Derecho Administrativo solo se aplica a actos en que la Administración ejerce poder público.
• Servicios públicos (Escuela de Burdeos, Duguit y Jèze): se aplica a toda actividad que busque la satisfacción de intereses públicos.
• Prerrogativas o puissance publique (Hauriou): el Derecho Administrativo se aplica cuando la Administración actúa con poderes y privilegios excepcionales.

B) Tesis Subjetivas

Defienden que el Derecho Administrativo es el Derecho propio de la Administración Pública, un Derecho estatutario que regula su organización, funcionamiento y relaciones con los particulares.

El máximo exponente de esta visión es García de Enterría.

C) Concepción Actual

Predomina la tesis subjetiva:

• El Derecho Administrativo es Derecho público, estrechamente vinculado con el Derecho Constitucional.
• Es el Derecho común de las Administraciones Públicas, aplicable siempre que una de las partes sea una Administración.
• Sin embargo, también se aplica a entidades del sector público institucional (organismos autónomos, empresas públicas, consorcios, fundaciones públicas) y a particulares que ejercen funciones públicas (notarios, registradores, concesionarios de servicios, colegios profesionales, etc.).

4. Contenido y Rasgos del Derecho Administrativo

A) Derecho de Prerrogativas y Privilegios

El Derecho Administrativo confiere a la Administración una posición de supremacía jurídica frente al ciudadano, justificada por la defensa del interés general (arts. 103 y 106 CE).

Estas prerrogativas incluyen:

• Presunción de validez de los actos administrativos.
• Ejecutoriedad inmediata (los actos producen efectos al notificarse).
• Ejecución forzosa sin necesidad de autorización judicial.
• Existencia de recursos administrativos previos antes de acudir a los tribunales.
• Revisión por una jurisdicción especializada: la contencioso-administrativa.

B) Derecho Tutor de los Intereses Públicos

La Administración sirve al interés general, y el Derecho Administrativo garantiza que su actividad esté orientada a su satisfacción. Este fin justifica las prerrogativas de la Administración y la creación de esta rama del Derecho.

C) Derecho Garantizador

El Derecho Administrativo es también un sistema de garantías para los ciudadanos. El principio de legalidad y control judicial (arts. 103 y 106 CE) asegura que:

• Los actos administrativos pueden ser recurridos ante tribunales.
• Se respetan derechos como el de audiencia, igualdad, mérito y capacidad, responsabilidad administrativa y control del gasto público.
• Existe un equilibrio entre los privilegios de la Administración y las garantías del ciudadano.

D) Derecho en Constante Adaptación

El Derecho Administrativo evoluciona continuamente, pues la Administración refleja la acción política del Gobierno. Se caracteriza por su mutabilidad o “motorización legislativa”, debido a la gran producción normativa y su necesidad de adaptarse a la realidad social.

5. Derecho Administrativo y Derecho Privado

El régimen normal de actuación de la Administración se rige por el Derecho Administrativo, pero en ciertos casos puede actuar bajo Derecho Privado, como un particular más. Esto ocurre cuando:

• No hay normas específicas de Derecho público.
• Se trata de contratos patrimoniales o personal laboral.

Sin embargo, incluso en estos casos, el Derecho Privado tiene un uso instrumental, ya que los actos preparatorios (licitaciones, selección de personal) se rigen por Derecho Administrativo (teoría de los actos separables).

Durante el siglo XX se produjo la “fuga del Derecho Administrativo”, tendencia de la Administración a crear entidades privadas (sociedades o fundaciones) para evitar controles públicos y ganar agilidad.

Esta práctica fue criticada por la doctrina y la jurisprudencia, que reintrodujeron reglas de Derecho Público en estas entidades, especialmente tras la incorporación del Derecho Europeo de contratación y presupuestario, que impone el respeto a los principios de publicidad, mérito y capacidad.

El Derecho Administrativo como Ordenamiento Jurídico

1. El Derecho Administrativo como Parte del Ordenamiento Jurídico

El Derecho Administrativo forma parte del ordenamiento jurídico general, y constituye el ordenamiento jurídico de la Administración Pública. Dentro de él coexisten distintas fuentes del Derecho (ley, reglamento, costumbre, principios, jurisprudencia y doctrina). Se diferencia entre fuentes directas (vinculantes) e indirectas (interpretativas).

2. Fuentes Directas del Derecho Administrativo

A. Fuentes Escritas

1. La Constitución Española (1978)

Es la norma suprema del ordenamiento jurídico, con aplicación directa.

• Tiene fuerza vinculante sobre todos los poderes públicos y los ciudadanos (arts. 9.1 y 53 CE).
• Toda la actividad administrativa debe ajustarse a los principios constitucionales, como:
  • Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1 CE): libertad, justicia, igualdad y pluralismo político.
  • Principio de legalidad (art. 9.3 CE).
  • Tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE).
  • Principios de actuación administrativa (art. 103 CE): eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación.
  • Control judicial de la Administración (art. 106 CE).
  • Responsabilidad patrimonial de la Administración (art. 106.2 CE).
  • Autonomía territorial (art. 137 CE).
• La Constitución prohíbe normas contrarias a ella y confiere al Tribunal Constitucional el monopolio del control de constitucionalidad (arts. 161 y 163 CE).

2. Los Tratados Internacionales

Son acuerdos suscritos entre Estados u organizaciones internacionales que generan normas obligatorias.

• Entran en vigor en España una vez publicados en el BOE y ratificados conforme al art. 96 CE.
• Requieren autorización previa de las Cortes en casos de gran trascendencia (tratados políticos, militares, financieros o que afecten derechos fundamentales).
• Tienen valor superior a las leyes internas, aunque subordinado a la Constitución (arts. 95 y 96 CE).
• Si un tratado contradice la Constitución, debe reformarse esta previamente.

3. El Derecho de la Unión Europea (Derecho Comunitario Europeo)

España se incorporó en 1986 a las entonces Comunidades Europeas (art. 93 CE). Desde entonces, el Derecho comunitario forma parte del ordenamiento interno, con primacía y efecto directo.

El Derecho europeo se estructura en:

• Derecho originario: Tratados constitutivos y de reforma (TUE, TFUE, Tratado de Lisboa, etc.).
• Derecho derivado:
  • Reglamentos: normas directamente aplicables.
  • Directivas: obligan al resultado pero requieren transposición por los Estados.
  • Decisiones: obligatorias para sus destinatarios.
  • Recomendaciones y dictámenes: no vinculantes.
• Principios generales del Derecho europeo (seguridad jurídica, confianza legítima, subsidiariedad, proporcionalidad, etc.).

La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE (TJUE) es esencial para garantizar la uniformidad en la aplicación.

4. La Ley

Es la expresión de la voluntad popular, aprobada por el Parlamento, y tiene fuerza normativa superior (solo subordinada a la Constitución). El juez no puede inaplicarla salvo que plantee una cuestión de inconstitucionalidad.

Tipos de leyes:

• Leyes orgánicas (art. 81 CE): regulan derechos fundamentales, estatutos de autonomía y régimen electoral. Requieren mayoría absoluta.
• Leyes ordinarias: regulan las demás materias.
• Leyes autonómicas: dictadas por las comunidades autónomas en su ámbito competencial.
• Leyes con valor especial:
  • Leyes de bases: delegan al Gobierno la aprobación de decretos legislativos.
  • Leyes básicas: establecen principios generales que las comunidades desarrollan.
  • Leyes de armonización (art. 150.3 CE): unifican normas autonómicas por interés general.
  • Leyes marco (art. 150.1 CE): el Estado delega competencias legislativas a las comunidades.
  • Leyes de presupuestos y planes económicos.
• Normas con rango de ley del Gobierno:
  • Decretos legislativos: desarrollan una ley de bases.
  • Decretos-leyes: dictados por necesidad y urgencia (art. 86 CE), deben ser convalidados por el Congreso en 30 días y no pueden afectar derechos fundamentales ni instituciones básicas.

5. Reglamentos

Normas subordinadas a la ley dictadas por el Gobierno o la Administración (ver Tema 4 para detalle).

B. Fuentes No Escritas

1. La Costumbre

Solo se aplica en defecto de ley o reglamento. Tiene escasa relevancia en Derecho Administrativo.

2. Principios Generales del Derecho

Complementan e interpretan las leyes. Sirven para llenar lagunas del ordenamiento y controlar la validez de las normas inferiores. Algunos están positivizados: buena fe, seguridad jurídica, proporcionalidad, igualdad, confianza legítima, etc.

3. Fuentes Indirectas

• La doctrina científica administrativista: obras y estudios que interpretan el Derecho Administrativo.
• La jurisprudencia contencioso-administrativa del Tribunal Supremo y de los Tribunales Superiores de Justicia, que interpreta y unifica la aplicación del Derecho.

El Ordenamiento Estatal y Autonómico

1. Significado y Alcance de la Autonomía Política

El Estado español se organiza territorialmente en municipios, provincias y comunidades autónomas (art. 137 CE), que gozan de autonomía para la gestión de sus intereses.

La autonomía política implica capacidad de autogobierno, dentro de los límites de la Constitución.

Cada comunidad cuenta con:

• Estatuto de Autonomía (ley orgánica que define competencias y organización).
• Parlamento autonómico (poder legislativo).
• Gobierno autonómico (poder ejecutivo).
• Tribunales Superiores de Justicia (ámbito judicial autonómico).

2. Distribución de Competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas

La CE prevé un modelo competencial mixto (arts. 148 y 149 CE):

• Competencias exclusivas del Estado (art. 149 CE): nacionalidad, defensa, relaciones exteriores, Hacienda, legislación penal, civil y laboral básica, etc.
• Competencias asumibles por las comunidades (art. 148 CE): agricultura, vivienda, cultura, turismo, asistencia social, etc.
• Competencias compartidas: el Estado dicta la legislación básica y las comunidades desarrollan y ejecutan.

El Estatuto de Autonomía concreta las materias asumidas.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha delimitado los ámbitos mediante los principios de competencia y prevalencia.

3. Concurrencia Normativa y Mecanismos de Cooperación

La coexistencia de normas estatales y autonómicas exige coordinación:

• Normación básica (Estado) y normación de desarrollo (CC. AA.): el Estado establece las bases comunes, las comunidades desarrollan.
• Ejecución autonómica de la legislación estatal: cuando el Estado conserva la competencia legislativa, pero la ejecución corresponde a las comunidades.
• Mecanismos de coordinación y cooperación:
  • Conferencias sectoriales entre administraciones.
  • Comisiones mixtas Estado–CC. AA.
  • Convenios de colaboración.

4. Conflictos de Competencia

Pueden surgir conflictos cuando ambos niveles de gobierno entienden que son competentes sobre una materia.

Tipos:

• Conflictos positivos: el Estado o una comunidad impugna una norma o acto del otro por invasión de competencias.
• Conflictos negativos: ninguna administración se considera competente.

El Tribunal Constitucional resuelve estos conflictos (arts. 161.1.c CE y 59 y ss. LOTC).

El Reglamento

1. Concepto y Justificación de la Potestad Reglamentaria

El reglamento es una norma jurídica subordinada a la ley, dictada por la Administración (Gobierno u órganos inferiores) en ejercicio de su potestad reglamentaria (art. 97 CE).

• Permite desarrollar la ley y adaptarla a las necesidades concretas.
• Está justificada por la necesidad de eficacia administrativa y el principio de legalidad.

2. Reglamentos y Actos Administrativos

• Reglamento: norma general y abstracta, con efectos sobre una pluralidad de destinatarios.
• Acto administrativo: decisión singular que afecta a una persona o caso concreto.

Ambos se diferencian en su contenido, procedimiento y control.

3. Clases de Reglamentos

1. Reglamentos ejecutivos: desarrollan leyes y concretan su aplicación.
2. Reglamentos independientes: regulan materias no reservadas a la ley (cada vez más restringidos).
3. Reglamentos organizativos: crean y estructuran órganos administrativos.
4. Reglamentos de necesidad: dictados en situaciones urgentes, aunque siempre dentro de los límites legales.
5. Reglamentos delegados o habilitados: cuando la ley autoriza expresamente al Gobierno a dictar normas en una materia concreta.

4. Procedimiento de Elaboración de los Reglamentos

Regulado principalmente en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común.

Etapas:

1. Iniciativa normativa (por un ministerio o autoridad competente).
2. Consulta pública previa (cuando proceda).
3. Elaboración del texto y memoria justificativa.
4. Audiencia e información pública: permite participación de ciudadanos y organizaciones.
5. Informes preceptivos (Consejo de Estado, órganos consultivos, etc.).
6. Aprobación por el Consejo de Ministros o autoridad competente.
7. Publicación en el BOE (o boletín autonómico/local) como condición de validez y eficacia.

5. Transparencia y Participación Pública

La normativa actual refuerza la transparencia y la participación ciudadana:

• Art. 105 CE: los ciudadanos pueden participar en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas.
• Las leyes 39/2015 y 19/2013 (Transparencia) imponen la publicación de proyectos normativos y la posibilidad de formular alegaciones.

6. La Inderogabilidad Singular de los Reglamentos

Los reglamentos no pueden ser derogados ni modificados por actos administrativos individuales.

Solo pueden ser sustituidos por otros reglamentos de igual o superior rango.

Si una autoridad aplica un reglamento inaplicándolo arbitrariamente, incurre en invalidez.

7. Límites de los Reglamentos

Los reglamentos están sometidos a varios límites:

• Jerarquía normativa: no pueden contradecir normas superiores (ley o Constitución).
• Competencia: solo pueden dictarse dentro del ámbito del órgano.
• Legalidad: deben respetar los derechos fundamentales y las leyes que desarrollan.
• Prohibición de retroactividad (art. 9.3 CE).

8. Control de los Reglamentos

1. Control Jurisdiccional (art. 106 CE)

• Los tribunales pueden anular reglamentos contrarios al ordenamiento.
• Procede el recurso contencioso-administrativo directo contra reglamentos (Ley 29/1998).

2. Control Interno

• A través de informes del Consejo de Estado y órganos consultivos.
• Mediante recursos administrativos cuando el reglamento infringe la ley.