Fundamentos del Derecho Administrativo: Autorizaciones, Potestad Sancionadora y Servicios Públicos

La Autorización Administrativa

La autorización es un acto de la Administración por el que esta consiente a un particular el ejercicio de una actividad inicialmente prohibida, constituyendo al propio tiempo la situación jurídica correspondiente. Se diferencia de la concesión porque esta crea un derecho ex novo, mientras que la autorización se limita a eliminar un impedimento legal para el ejercicio de una facultad preexistente. La autorización no crea derechos, se limita a influir en el ejercicio de los mismos, precediendo a su eficacia.

Clases de Autorizaciones

Personales: Se otorgan intuitu personae, atendiendo a las cualidades del sujeto solicitante, como los conocimientos o aptitudes físicas. Ej. permiso de conducir.
Reales: Se atiende para su otorgamiento a las condiciones del objeto o de la actividad, en tanto que recaen sobre un bien. Ej. licencia de apertura de un local destinado a bar, licencia de obras o permiso de circulación de un vehículo.
Mixtas: Aquellas en las que concurren ambos elementos. Ej. licencia de farmacia o de autotaxis.

El artículo 14 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL) determina que las actividades autorizadas por las licencias personales y sobre el dominio público se desarrollarán personalmente por los titulares de aquellas y no mediante representación por un tercero, salvo disposición reglamentaria o acuerdo en contrario.

Regladas: La Administración solo puede verificar si concurren los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para el ejercicio de un derecho o realización de una actividad, estando, en caso de cumplimiento, obligada a otorgarla. Ej: licencia de obras. Son autorizaciones en las que las exigencias y condiciones para la determinación de los riesgos permitidos están regladas, constituyendo la autorización la comprobación de la concurrencia en el solicitante de los requisitos exigidos por las normas.
Discrecionales: La Administración dispone de posibilidades de apreciación entre las que se incluye la de valorar la oportunidad de la actividad y someterla al cumplimiento de determinadas condiciones, incluida su posible revocación discrecional. La licencia de apertura de establecimiento presenta en ocasiones este mismo carácter, cuando las actividades están sometidas a un procedimiento de prevención ambiental.
Simples: Se proponen controlar la actividad autorizada y acotarla negativamente dentro de unos límites determinados. Ej. Licencia de exportación o importación.
Operativas: Sin renunciar a la función primaria de control, pretenden encauzar y orientar positivamente la actividad de su titular en la dirección previamente definida por los planes o programas sectoriales o bien, de forma esquemática, por la propia norma en cada caso aplicable. Ej. autorizaciones ambientales, que son predominantemente operativas. Pretenden el control preventivo y la conformación de la actividad autorizada a unas determinadas pautas. Constituyen una relación compleja y duradera entre la autoridad con funciones de control y el sujeto autorizado. La autorización, en este caso, deja de ser un mero acto aislado de control para convertirse en un instituto configurador de parámetros de conducta diferida en el tiempo, asimilándose a una concesión. Son verdaderos actos-condiciones, de las que no nacen derechos adquiridos al mantenimiento de las mismas ni a su inmutabilidad.

La afección de derechos colectivos ha determinado la incorporación de elementos de formación y control del posible acto autorizatorio, convirtiendo los trámites de información pública en preceptivos y esenciales. La autorización en el siglo XXI ha dejado de ser una relación bilateral para convertirse en multilateral.

Aspectos del Régimen Jurídico de las Licencias

Transmisibilidad de las licencias: Regulada en el artículo 13 del RSCL, determina que estas serán transmisibles comunicándolo por escrito el antiguo y nuevo titular.
Procedimiento: Se estructura en la solicitud que se presenta en el Registro, la remisión de documentación, la subsanación de deficiencias en un plazo de 15 días, y en la resolución expresa, favorable o denegatoria.
Resolución Expresa y Silencio Administrativo
El plazo máximo para resolver y notificar procedimientos que tienen por objeto una autorización será el que establezca su normativa reguladora y, en su defecto, el supletorio de 3 meses. Las solicitudes de otorgamiento y modificación de autorizaciones podrán entenderse estimadas, salvo en los supuestos recogidos en el anexo del propio Real Decreto. Las solicitudes de extinción de autorizaciones podrán entenderse estimadas y, en los procedimientos de modificación y extinción iniciados de oficio, se producirá la caducidad en los términos previstos. El artículo 5 del Real Decreto establece que, cuando por la naturaleza de la actividad las normas reguladoras de la autorización así lo prevean, se podrá finalizar el procedimiento mediante acuerdo entre la Administración y los interesados, pero en cualquier caso la terminación convencional deberá garantizar el interés público para cuya salvaguardia se exige la autorización correspondiente.
Licencias Urbanísticas y Silencio Administrativo
Existe una cuestión polémica entre ambos. Se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana.
Régimen de revocación y modificación: No hay una norma general que regule la revocación. El problema es delimitarla por motivos de oportunidad en el supuesto de modificación o revocación por circunstancias sobrevenidas, como con las modificaciones de Planes Generales de Ordenación Urbana. Hay preceptos sectoriales que regulan la revocación unilateral en cualquier momento, sin indemnización, cuando produzcan daños en el dominio público o menoscaben el uso público. La evolución jurisprudencial deriva la posibilidad del ajuste a la legalidad sobrevenida, o cuando esta se ha revelado insuficiente para alcanzar los fines perseguidos, mediante la imposición de nuevas condiciones, o la posibilidad de la clausura provisional de una actividad que se niegue a dicho ajuste.
Daños causados por una actividad autorizada y responsabilidad de la Administración: Habrá responsabilidad cuando existan poderes concretos de vigilancia sobre la actividad autorizada o por falta de ejercicio de poderes de policía. Se deriva del artículo 106.2 de la Constitución Española (CE), donde habrá responsabilidad solidaria.

La Potestad Sancionadora Administrativa

Principios de la Potestad Sancionadora

Se recoge en el artículo 25.1 de la Constitución Española (CE) que expresa que nadie puede ser sancionado por acciones que, en el momento de producirse, no constituyan delito o infracción administrativa según la legislación vigente.

Principio de Legalidad (Art. 25 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público – LRJSP): La potestad sancionadora se ejercerá cuando sea reconocida por una norma con rango de ley. Consagra un derecho fundamental, el de no ser sancionado al margen de los requisitos. Se aplica en vía disciplinaria al personal de la Administración. Las disposiciones no se aplicarán a las Administraciones por las relaciones reguladas por la legislación de contratos del Sector Público o por la legislación patrimonial de la Administración Pública (AP).
Principio de Irretroactividad (Art. 26 LRJSP): Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyen infracción administrativa. Por excepción, los supuestos en los que la retroactividad favorezca al infractor.
Principio de Tipicidad (Art. 27 LRJSP): Constituyen infracciones las vulneraciones del ordenamiento jurídico y podrán imponerse las sanciones previstas en las leyes. Las disposiciones reglamentarias podrán introducir especificaciones o graduaciones sin constituir nuevas infracciones o sanciones. Además, determina la prohibición analógica, ya que las normas de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación por analogía.
Principio Non Bis in Idem (Art. 31 LRJSP): Proscribe la duplicidad de procedimientos sancionadores en caso de que exista una triple identidad de sujeto, hecho y fundamento. La norma se aplica a la sanción de la infracción con mayor gravedad, por lo que, si un mismo hecho u omisión fuera constitutivo de dos o más infracciones, se elegirá aquella que tenga una mayor sanción. En el ordenamiento jurídico existe un reparto del ius puniendi del Estado entre la jurisdicción penal y la AP. Es el legislador el que efectúa la distribución. Además, debe tenerse en cuenta la primacía del orden jurisdiccional penal respecto de la AP establecida en la legislación sectorial. De esta forma, cuando los órganos administrativos competentes tengan conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones adoptadas y, para la resolución del procedimiento, acordará su suspensión hasta que recaiga resolución judicial. Si, por el contrario, es absolutoria, se reanudará la instrucción del procedimiento al objeto de determinar la sanción administrativa.
Principio de Responsabilidad/Culpabilidad (Art. 28 LRJSP): Solo podrán ser sancionadas personas físicas, jurídicas, grupos de afectados, uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos, cuando una ley les reconozca capacidad de obrar a título de dolo o culpa. Además, no es el contribuyente quien tiene que probar la falta de culpabilidad, sino la Administración la que demuestre la ausencia de diligencia. Cabe destacar que una sanción impuesta con causa en una conducta tolerada por la Administración violaría de forma flagrante el principio de confianza legítima.
Principio de Prescripción (Art. 30 LRJSP): Está conectado con el principio de seguridad jurídica. Se establecen los plazos generales para infracciones: 3 años para infracciones muy graves, 2 años para las graves y 6 meses para las leves; y para sanciones: 3 años para sanciones muy graves, 2 años para las graves y 1 año para las leves, salvo leyes especiales.
- El plazo de prescripción de las infracciones comienza desde el día en que se hubiera cometido, salvo infracciones continuadas o permanentes, desde que finalizó la conducta infractora. Interrumpirá la prescripción la iniciación de un procedimiento sancionador, con conocimiento del interesado, reanudándose el plazo por paralización del expediente durante un mes, por causa no imputable al presunto responsable.
- El plazo de prescripción de las sanciones comienza desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable o haya transcurrido el plazo para recurrirla. Interrumpirá la prescripción la iniciación del procedimiento de ejecución, con conocimiento del interesado, volviendo a transcurrir el plazo si está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

El Procedimiento Sancionador

La CE obliga a seguir un procedimiento administrativo para poder ejercer la potestad sancionadora, con un trámite de audiencia y el derecho a revisar la resolución sancionadora ante la vía judicial. El artículo 1 de la Ley 39/2015 configura el procedimiento sancionador, junto al de responsabilidad patrimonial, como procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas.

Presunción de Inocencia

El artículo 53.2 de la Ley 39/2015 establece que nadie puede ser sancionado sin una previa actividad probatoria en la que se acredite la comisión de la falta y la participación en ella del presunto responsable, el cual tiene derecho a la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario. Por lo que el valor probatorio de las actas de inspección se fundamenta en la presunción de veracidad, en virtud de la cual se estima que los hechos reflejados en el acta se han de tener por verdaderos salvo prueba en contrario.

Estructura del Procedimiento Sancionador

Iniciación: El acuerdo de iniciación tiene el siguiente contenido mínimo: en caso de no efectuar alegaciones, el acuerdo de iniciación podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad.
Instrucción: Esta fase está destinada a la investigación de los hechos que se imputan en el procedimiento. Los interesados tienen derecho a aportar alegaciones o informes convenientes y a proponer pruebas que pueden determinar la apertura de un trámite de prueba.
Resolución: No se podrán aceptar hechos distintos de los determinados, aunque sí pueden ser objeto de distinta valoración jurídica. Si de ella resultara una infracción de mayor gravedad, en un plazo de 15 días se formularán las alegaciones convenientes. La resolución ha de estar motivada y, antes de dictarla, el órgano competente podrá decidir la realización de las actuaciones complementarias que fueran indispensables.
Procedimiento Simplificado: Se califica la infracción como leve sin que quepa oposición y deberá estar resuelto en un plazo máximo de 30 días.

Clases de Sanciones Administrativas

No existe un régimen general de sanciones, pero sí está muy desarrollado en la legislación sectorial. La CE señala que la Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.

Pecuniarias: El artículo 29.1 de la LRJSP dispone que la ley puede establecer una multa en una cuantía fija o señalar unos márgenes, respetando el principio de proporcionalidad. También por remisión a valores de referencia como el del propio bien objeto de la infracción o el beneficio obtenido ilícitamente.
Privativas de derechos.
Clausura o cierre temporal o definitivo de instalaciones y locales.
Amonestaciones: Caracterizadas en el ámbito de la función pública, consisten en un apercibimiento o llamada de atención sobre la infracción cometida.
Medidas accesorias por la comisión de determinadas infracciones, como la prohibición de contratar con la Administración o el comiso.
Medidas vinculadas a la imposición de sanciones pero que no tienen naturaleza sancionadora: El deber de reposición y el de resarcimiento, que determina que cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar esos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará en un procedimiento complementario cuya resolución es inmediatamente ejecutiva.

Es posible la terminación convencional, pero ni esa terminación ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución pondrá fin a la vía administrativa.

El Procedimiento Contencioso-Administrativo en Primera o Única Instancia

Fases del Procedimiento Contencioso-Administrativo

Interposición: Consiste en un escrito en el cual se cita el acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne. Este escrito va acompañado de documentos acreditativos de representación, legitimación y cumplimiento de requisitos exigidos. Además, el procedimiento se puede iniciar mediante demanda, acompañada de declaración de lesividad, expediente administrativo y demás que procedan. Mediante demanda se puede iniciar cuando no haya un tercero interesado en el recurso.
Plazos:
- 2 meses por impugnación de disposiciones o inactividad de la Administración, entre otros.
- 6 meses por impugnación de una desestimación por resolución firme.
- 10 días por impugnación de una vía de hecho con requerimiento previo.
- 20 días por impugnación de una vía de hecho sin requerimiento previo.
Reclamación del Expediente Administrativo: El expediente administrativo es el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Una vez admitido el escrito por el secretario judicial, publicará la interposición del recurso y requerirá a la Administración el expediente administrativo, a remitirlo en el plazo de 20 días. El expediente se enviará completo, foliado, autentificado y con un índice.
Emplazamiento: Deberán ser emplazados por la Administración, mediante notificación, los interesados en el expediente para que puedan personarse en el plazo de 9 días como demandados.
Admisión e Inadmisión del Recurso: El órgano jurisdiccional, tras examinar el expediente administrativo, declarará mediante auto la admisión o inadmisión del recurso. La inadmisión puede producirse por incompetencia del juzgado o tribunal, por caducidad del plazo de interposición, por falta de legitimidad del recurrente, por falta de jurisdicción o por interponer el recurso contra una actividad no susceptible de impugnación. El auto de inadmisibilidad será recurrible si la causa fue por falta de jurisdicción o competencia del órgano jurisdiccional.
Demanda y Contestación: La formulación y presentación de la demanda se hará por el recurrente en 20 días a partir de la entrega del expediente administrativo. Presentada la demanda, se dará traslado de la misma a las partes demandadas para que contesten en 20 días, y la primera que formulará la contestación será la Administración demandada.
Vista y Conclusiones: La ley permite que las partes soliciten en los escritos de demanda y contestación la celebración de vista, la presentación de conclusiones o que el pleito sea declarado concluso. En la vista se dará palabra a las partes para que de forma breve y concisa expongan sus alegaciones o, cuando se acuerde el trámite de conclusiones, las partes presenten de forma clara y concisa sus alegaciones sobre los hechos, las pruebas y los fundamentos jurídicos. Cuando se celebre la vista o se presenten las conclusiones, el órgano jurisdiccional declarará el pleito concluso a sentencia.

La Sentencia y Modos de Terminación del Procedimiento Contencioso-Administrativo

La Sentencia

Ejecución: La sentencia se dictará en 10 días desde que el pleito haya sido declarado concluso. Si no fuera así, el órgano jurisdiccional lo razonará y señalará una fecha posterior. La sentencia pronunciará algún fallo como la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o de alguna de las pretensiones, la desestimación o la estimación del recurso. El órgano jurisdiccional no podrá determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general.
Efectos: Surgirán efectos entre las partes en la sentencia que declare la inadmisibilidad. La anulación de una disposición producirá efectos para todos los afectados. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo, y la estimación de pretensiones de reconocimiento producirá efectos entre las partes.

Potestad de Ejecución, Cumplimiento y Colaboración

La sentencia vincula a las partes que están obligadas a cumplirla, resultando obligadas todas las personas y entidades a prestar la colaboración requerida por los jueces y tribunales para la ejecución del contencioso-administrativo. Una vez firme la sentencia, se comunicará en 10 días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso.

Modalidades en la Ejecución

Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad líquida, el órgano acordará el pago con cargo al crédito correspondiente de su presupuesto.
Si la sentencia firme anulase total o parcialmente el acto impugnado, el secretario judicial dispondrá la inscripción del fallo en los registros públicos.
Si la sentencia condenase a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el juez podrá, en caso de incumplimiento, ejecutar la sentencia y adoptar las medidas necesarias.

Incidente y Medidas de Ejecución Forzosa

Las personas afectadas por el fallo podrán promover incidente para decidir cuantas cuestiones se planteen en la ejecución y las medidas necesarias para lograr su efectividad. Además, según el artículo 105.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), no podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución total o parcial del fallo. Como establece el apartado 2 de este artículo, si existieran causas de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento manifestará al órgano jurisdiccional a fin de que aprecie o no la concurrencia de dichas causas y adopte las medidas, fijando la indemnización que proceda por la parte que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno. El peligro de alteración de los derechos y libertades de los ciudadanos o el quebranto de la integridad del territorio nacional son causas de utilidad pública o de interés social para expropiar los derechos reconocidos en una sentencia firme. La declaración se efectuará a los 2 meses de la comunicación de la sentencia. El Juez o Tribunal señala la indemnización y la concurrencia de dicho motivo (artículo 105.3 LJCA).

Otros Modos de Terminación del Procedimiento Contencioso-Administrativo

Existen otros modos de terminación del procedimiento contencioso-administrativo como el desistimiento, el allanamiento, el reconocimiento por la Administración en vía administrativa de todas las pretensiones del demandante o la conciliación judicial.

El Objeto del Proceso Contencioso-Administrativo

El objeto del proceso son las pretensiones procesales del demandante. Es un proceso contra la persona jurídica que es la Administración. No se trata de revisar la legalidad del acto administrativo. Las pretensiones no siempre están vinculadas a un acto administrativo previo; también pueden referirse a la inactividad burocrática o a la actividad material (en ocasiones realizada por la vía de hecho). En sede judicial se pueden introducir nuevas pretensiones que tengan conexión con las pretensiones previamente deducidas en sede administrativa. El previo expediente administrativo no acota o delimita el objeto del proceso. La controversia sobre los hechos que se plantea ante los tribunales no se limita a las previas declaraciones contenidas en el expediente administrativo. En sede judicial se pueden introducir nuevas afirmaciones sobre hechos y se pueden proponer nuevas pruebas que no constarán en el expediente burocrático. La controversia jurídica ante los tribunales no debe ceñirse a los argumentos previamente esgrimidos en sede administrativa.

Disposiciones Comunes a los Procedimientos Contencioso-Administrativos

Plazos: Los plazos son improrrogables y su transcurso supone la caducidad del derecho. Además, durante el mes de agosto no se podrá interponer un recurso contencioso-administrativo, salvo en casos de urgencia.
Medidas Cautelares: Las partes podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de medidas cautelares para asegurar la efectividad de la sentencia. La medida cautelar será resuelta por auto y podrá ser modificada o revocada en cualquier momento del procedimiento si cambiaran las circunstancias. Además, podrán denegarse las medidas cautelares si se perturban gravemente los intereses generales.
Tasas Judiciales: El hecho imponible de la tasa está constituido por el recurso contencioso-administrativo, el recurso de apelación y el de casación, y se devenga en el momento en que se produce la interposición.

El Servicio Público

Definición de Servicio Público

La doctrina administrativa se ha movido entre una definición amplia o estricta cuando se utiliza la legislación sectorial, ya que tampoco existe una definición legal. En sentido estricto, se puede definir desde la perspectiva material como aquellas actividades con finalidad de prestar una utilidad necesaria para el normal desenvolvimiento de la vida social, y desde la perspectiva formal como la necesidad de que el Estado u otro ente territorial asuma el deber y la responsabilidad de garantizar su prestación regular y correcta a la ciudadanía, por sí o asegurando su realización por terceros. El servicio público se caracteriza por la titularidad pública, que no implica gestión, se tienen que integrar por actividades esenciales y su sometimiento al Derecho Administrativo.

La Gestión de los Servicios Públicos

Las Administraciones Públicas (AAPP) titulares de los servicios públicos pueden determinar su forma de gestión con gran libertad.

Modalidades de Gestión de los Servicios Públicos: En nuestro ordenamiento existen dos:
- La directa, que es aquella en la que la Administración realiza la prestación con su propia organización.
- La indirecta, basada en la concesión, la gestión interesada, el concierto y la sociedad de economía mixta.
La Administración conserva siempre la dirección y el control del servicio público, pudiendo modificar las características del servicio contratado y las tarifas que han de abonar los usuarios o acordar el rescate del servicio público. En las Directivas no figura el contrato de gestión de servicios públicos, por lo que se reconducirán a las figuras de los contratos de concesión de servicios.
Elección y Cambio de la Forma de Gestión de los Servicios Públicos.

El Régimen Jurídico de las Subvenciones

Principios Jurídicos de las Subvenciones

Principio de Legalidad Presupuestaria: La entrega de dinero es un gasto público que tiene que estar previsto en el presupuesto conforme a lo establecido en el artículo 133.4 de la CE. Antes de iniciar el procedimiento administrativo para otorgar las subvenciones, tiene que comprobarse que hay consignación presupuestaria adecuada y suficiente para atender a los pagos que deben realizarse a los beneficiarios. Es nula de pleno Derecho la subvención otorgada sin previa consignación presupuestaria o con una consignación insuficiente.
Principios de Publicidad, Objetividad e Igualdad: Las subvenciones tienen que otorgarse con transparencia, previa convocatoria pública de un procedimiento selectivo. Los beneficiarios compiten en condiciones de igualdad y los criterios de selección establecidos en la convocatoria pública deben ser objetivos.

Obligaciones de los Beneficiarios de Subvenciones

Según el artículo 14 de la Ley General de Subvenciones, la obligación principal es cumplir con la finalidad de la subvención y proceder al reintegro de los fondos percibidos cuando se le exija. Desde una perspectiva formal, están obligados a:

Justificar el cumplimiento de las condiciones y de la realización de la actividad.
Someterse a actuaciones de control.
Comunicar otras ayudas que reciban para las actividades subvencionadas.
Acreditar estar al corriente de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.
Disponer de la documentación contable exigida.
Conservar los documentos justificativos.
Dar publicidad de la subvención.

El incumplimiento de estas obligaciones puede llevar al reintegro total o parcial de la subvención recibida, así como a la exigencia de responsabilidad penal o administrativa.

Actividades Administrativas y su Instrumentación

La actividad administrativa de fomento: Promueve o estimula las actividades privadas que son de interés general y se instrumenta mediante subvenciones, ayudas, premios, condecoraciones y títulos nobiliarios.
La actividad administrativa de ordenación o policía: Controla las actividades privadas que pueden ser lesivas para el interés general y se instrumenta mediante reglamentos, órdenes vinculantes, autorizaciones y registros administrativos.
La actividad administrativa de prestación de servicios públicos: Satisface las necesidades básicas de los ciudadanos que son de interés general y excluye la libre iniciativa empresarial privada cuando se trata de un servicio esencial reservado al sector público.
La actividad económica privada: Solo se puede desarrollar si se obtiene una concesión y se instrumenta mediante concesiones administrativas de servicio público.

Conceptos de Ayuda Pública y Subvención

El concepto amplio de ayuda pública es toda medida administrativa que comporte para el interesado alguna ventaja o beneficio económico. Hay algunas ayudas que consisten en la entrega de una cantidad de dinero a fondo perdido (las subvenciones), pero en otras ayudas no hay una entrega de dinero, sino que el beneficiario se ahorra un gasto o evita un pago, por ejemplo, en las desgravaciones y exenciones fiscales, y también con algunas prestaciones materiales realizadas por algún sujeto del sector público, como las organizaciones de ferias para promocionar productos o servicios.
El concepto estricto de subvención: Se considera subvención toda entrega de dinero realizada sin contraprestación y a fondo perdido. El beneficiario de la subvención no está obligado a realizar una contraprestación que beneficie a la Administración que se la ha otorgado, pero la entrega de dinero está subordinada al cumplimiento por el beneficiario de una carga. Esa carga es desarrollar una actividad privada de interés público, que debe ajustarse a los requisitos fijados al otorgarse la subvención. El incumplimiento de la carga justifica que la Administración inste el reintegro del dinero ya entregado. La situación es relativamente parecida o similar a la de una donación modal en el Derecho Privado.

El régimen jurídico de las subvenciones se establece en la Ley 38/2003.

El Procedimiento Administrativo para Otorgar Subvenciones

Por regla general, las subvenciones se otorgan a través de un procedimiento de concurrencia competitiva. El procedimiento administrativo es público y está abierto a todos los que cumplan los requisitos fijados en las bases reguladoras. Como excepción a esa regla general, se admite el otorgamiento directo de subvenciones, es decir, sin concurrencia competitiva, como sucede cuando en la ley de presupuestos se incluye una partida o consignación nominativa a favor de un concreto beneficiario. En esos casos, los recíprocos derechos y obligaciones de la Administración y el sujeto beneficiario se establecen en un convenio.

La Relación Jurídica entre el Beneficiario y la Administración

Una vez dictada y notificada la resolución, se crea una relación jurídica entre el beneficiario y la Administración.

La Administración que otorga la subvención, en línea general, puede ser cualquier Administración Pública. No es indispensable que la Administración que otorga la subvención ostente competencia en la materia que se promociona. Por ejemplo, aunque la promoción del turismo es una competencia autonómica, el Estado puede otorgar subvenciones en esa materia y, en ese caso, la gestión de tales subvenciones estatales corresponde a la Comunidad Autónoma.
El Beneficiario que tiene derecho a percibir la subvención es titular de un auténtico derecho subjetivo. La Administración tiene un amplio margen de discrecionalidad para convocar subvenciones o no hacerlo, pero si las convoca ya no tiene discrecionalidad para pagar o no hacerlo, pues los solicitantes que sean seleccionados tienen derecho a percibir el importe que les corresponda. Salvo que en la convocatoria se establezca un número máximo de beneficiarios, los solicitantes que reúnan los requisitos exigidos tienen derecho a percibir una subvención. Si en la convocatoria hay un número máximo de beneficiarios, en caso de impugnación los tribunales pueden anular el acto resolutorio, pero no pueden sustituir a la Administración a la hora de valorar cuáles son las mejores solicitudes en aplicación del baremo, por tratarse de un margen de apreciación subjetivo que solo corresponde a la Administración.

Clases de Servicios Públicos

Económicos y No Económicos:
- Económicos: Se ofrecen bienes o servicios en un mercado determinado, pero no se corresponden con la noción de solidaridad colectiva. El Estado se convierte en titular de sectores en la economía por criterios políticos, económicos o de necesidad.
- No Económicos: Prestaciones básicas de carácter social garantizadas en condiciones de igualdad y que se corresponden en su mayoría con derechos subjetivos consagrados a nivel constitucional, como el de la educación, sanidad, asistencia y prestaciones sociales. En la UE se ha producido un régimen de libre competencia por la iniciativa privada, dando paso a los servicios de interés económico general.
Prestados en Régimen de Monopolio o en Régimen de Concurrencia con los particulares.
Uti Universi y Uti Singuli.
Propios o Impropios: Han sido creados por medio de un acto formal.
Estatales, Autonómicos y Locales.

La Unión Europea y las Ayudas de Estado

La Garantía de la Competencia en el Mercado Interior

Uno de los objetivos prioritarios de la UE es el establecimiento de un mercado interior (artículo 3.2 del Tratado de la UE), un mercado en el que las empresas y demás operadores económicos tienen que competir en condiciones de igualdad. Ese mercado es incompatible con las ayudas de Estado que falseen o amenacen falsear la igual competencia en el mercado, pero compatible con otras ayudas que no produzcan esos mismos efectos. El concepto de «ayuda de Estado» (artículos 107 a 109 del Tratado de Funcionamiento de la UE) es toda ventaja económica que incida en la competencia del mercado. No obstante, es indiferente que la ventaja la otorgue la Administración estatal o cualquier otra Administración o sujeto del sector público. Puede ser una subvención (o entrega de dinero a fondo perdido), pero también pueden ser otro tipo de medidas de promoción que supongan una ventaja para competir en el mercado. La ayuda solo beneficia a determinadas empresas u operadores económicos (no a todas las que están en la misma situación), por lo que se distorsiona o falsea la igualdad de oportunidades en la captación de clientes o en la realización de operaciones mercantiles.

Principios Rectores del Servicio Público

Principio de Igualdad y Universalidad: Los servicios públicos atienden a necesidades básicas sociales, por lo que su acceso debe estar garantizado en condiciones de igualdad en sentido material, no formal. Por ello, se pueden exigir requisitos para poder recibir algunas prestaciones y establecer medidas de acción positiva con finalidad de carácter social. Asimismo, la ley equipara a los extranjeros comunitarios, no comunitarios legales y restringe a aquellos que se encuentran en situaciones irregulares.
Principio de Continuidad: Garantiza a los ciudadanos unas prestaciones básicas cuando sean necesarias. Si las prestaciones fueran prestadas por los particulares, existiría el riesgo de abandono por falta de rentabilidad económica. Esta continuidad del servicio no supone que se tenga que prestar de forma permanente, sino regularmente. La Administración puede intervenir e incluso resolver el contrato en los casos de incumplimiento. La CE prevé la posibilidad de establecer unos servicios mínimos establecidos por la Administración titular del servicio. Además, la continuidad de los servicios públicos tiene su refuerzo en el ámbito penal con la tipificación del delito de abandono colectivo e ilegal de un servicio público.
Principio de Asequibilidad: La gratuidad viene impuesta para la educación básica obligatoria. Se imponen a los usuarios de los servicios públicos la carga de financiar parcial o totalmente las prestaciones que reciben mediante el pago de una tasa o precio público, o precio privado en el supuesto de gestión indirecta. Para garantizar el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos, las retribuciones que se establezcan tienen que ser asequibles. Todas estas actuaciones están recogidas en el principio de sostenibilidad financiera y presupuestaria.
Principio de Mutabilidad: En los servicios públicos se producen avances tecnológicos que suponen una mejora en las prestaciones que reciben los ciudadanos, por lo que la Administración está obligada a incorporar estas mejoras en la medida que disponga de disponibilidad presupuestaria.
Principio de Calidad: La actuación administrativa se tiene que basar en los principios de servicio efectivo a los ciudadanos. Para definir la calidad que los ciudadanos tienen derecho a exigir se han creado las Cartas de Servicios, que constituyen documentos con un escaso valor jurídico. Con el fin de impulsar la gestión de la calidad de los servicios públicos se creó la AEVAL con la obligación de presentar un informe sobre los compromisos para mejorar la calidad.