Fundamentos y Actores Clave de la Prevención de Riesgos Laborales en España
Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales
Clasificación de la Normativa por su Origen y Contenido
La normativa en materia de prevención se clasifica según el organismo del que emanan las normas:
- Normas Internacionales:
- Organización de las Naciones Unidas (ONU)
- Consejo de Europa
- Organización Internacional del Trabajo (OIT)
- Normas Europeas (Unión Europea):
- Derecho Originario
- Derecho Derivado
- Normas Estatales: Entre otras, destacan:
- Constitución Española
- Estatuto de los Trabajadores
- Ley General de la Seguridad Social (LGSS)
- Código Penal
- Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social
- Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social
- Código Civil
- Ley Reguladora de la Subcontratación en el Sector de la Construcción y su Reglamento de desarrollo
- Estatuto del Trabajo Autónomo
- Ley General de Sanidad
- Ley de Industria
- Normativa Autonómica: Ejecución de la legislación básica de Prevención de Riesgos Laborales (PRL) (art. 148.1.21 CE).
- Normas Convencionales:
- Convenios Colectivos
- Normas Técnico-Jurídicas:
- Normativa específica de productos
- Guías del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo (INSHT)
Ámbito de Aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL)
Inclusiones y Exclusiones: El Trabajador Asalariado como Sujeto Típico
El ámbito de aplicación de la LPRL se regula en su Artículo 3, ampliando su campo de actuación más allá de las relaciones laborales estrictamente recogidas en el Estatuto de los Trabajadores (ET). El ámbito subjetivo de aplicación de la LPRL, según el Artículo 3, se resume del siguiente modo:
Inclusiones
- Inclusiones Plenas:
- Relaciones laborales reguladas en el ET.
- Relaciones laborales de carácter especial.
- Inclusiones «Relativas»: Se caracterizan por una aplicación de la norma con respeto a «peculiaridades» previstas en diversas normas legales. Son las siguientes:
- Socios Trabajadores de Cooperativas: Sus peculiaridades se manifiestan en la Disposición Adicional 10 de la LPRL, sobre el nombramiento de los Delegados de Prevención (art. 35 LPRL).
- Centros y Establecimientos Militares: Regulados por el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre. Afectan solo al personal civil funcionario y al personal civil no funcionario que presten servicios en dichos establecimientos.
- Establecimientos Penitenciarios: Regulados por el Artículo 10 del Reglamento Penitenciario (Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero). Su ámbito de aplicación incluye a funcionarios, personal de contratas, trabajadores y miembros de cuerpos de seguridad que trabajen en el centro.
Exclusiones
- Policía, Seguridad y Resguardo Aduanero.
- Servicios Operativos de Protección Civil y Peritaje Forense en casos de grave riesgo, catástrofe y calamidad pública.
- Fuerzas Armadas y Actividades Militares de la Guardia Civil.
- Relación Laboral de Carácter Especial del Servicio del Hogar Familiar: No obstante, el titular del hogar familiar está obligado a asegurar que el trabajo de sus empleados se realice en las debidas condiciones de seguridad e higiene.
Principios de la Acción Preventiva: Valor y Eficacia
Los principios de la acción preventiva se encuentran en el Artículo 15 de la LPRL. Estos indican que si un riesgo puede evitarse o reducirse, debe ser evitado. Además, es fundamental actuar en la fuente del riesgo para eliminarlo en origen, lo que implica que los mecanismos que actúan directamente sobre el riesgo prevalecen sobre las medidas individuales que no evitan el riesgo, sino el contacto del trabajador con su latencia. Los principios son:
- Evaluar los riesgos que no se puedan evitar.
- Combatir los riesgos en su origen.
- Adaptar el trabajo a la persona, en particular en lo que respecta a la concepción de los puestos de trabajo, así como a la elección de los equipos y los métodos de trabajo y de producción, con miras, en particular, a atenuar el trabajo monótono y repetitivo y a reducir sus efectos en la salud.
- Tener en cuenta la evolución de la técnica.
- Sustituir lo peligroso por lo que entrañe poco o ningún peligro.
- Planificar la prevención, buscando un conjunto coherente que integre la técnica, la organización del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales y la influencia de los factores ambientales en el trabajo.
- Adoptar medidas que antepongan la protección colectiva a la individual.
- Dar las debidas instrucciones a los trabajadores.
La Obligación de Seguridad: Fundamento Contractual y Dimensión Pública
En relación con la naturaleza jurídica de la obligación de seguridad, puede afirmarse que nos hallamos ante una obligación eminentemente contractual. Sin embargo, existen elementos que sustentan también su naturaleza pública, como la existencia de un principio rector de la política social y económica destinado a los poderes públicos en esta materia, la distinción en textos internacionales entre una política pública de seguridad y una obligación empresarial, y la fuerte heterorregulación existente.
La obligación de los poderes públicos de velar por la seguridad e higiene (art. 40.2 CE) les otorga un papel importante en el desarrollo de una política pública de prevención. Esto constituye una «dimensión pública» de la seguridad y salud, pero no incide en el carácter contractual de la obligación. Una cosa es la política pública y otra la empresarial, siendo la empresa el ámbito natural de aplicación de la normativa preventiva y ostentando el empresario la «obligación contractual» de garantizar la seguridad y salud en el trabajo.
La naturaleza contractual de la obligación ya aparece con claridad en el Estatuto de los Trabajadores (ET) y se ve reforzada tras la LPRL. Aunque esta última no alude explícitamente al contrato de trabajo como fuente o fundamento de la deuda de seguridad, la presenta como una materia de importante contenido jurídico. La mayor claridad en la formulación de la deuda de seguridad en la LPRL, frente a la normativa anterior, y su referencia explícita y diáfana a la «correlación» entre la obligación empresarial y el derecho del trabajador, así como su vinculación a la relación laboral, subraya la clara contractualidad de la obligación. La doctrina ha señalado el papel del Capítulo III de la LPRL en tanto que contractualiza y dota de contenido, mediante la enumeración de obligaciones específicas o instrumentales, la obligación general de seguridad del empresario respecto a los trabajadores a su servicio.
Personal de la Administración Pública en el Ámbito de la PRL
La LPRL introdujo una novedad al extender su mandato a personas que prestan servicios y están vinculadas por un título jurídico diferente al contrato de trabajo. La normativa legal específica es el Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado.
Este Real Decreto se aplicará en la Administración General del Estado y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella que tengan personal funcionario o estatutario a su servicio, independientemente de si también tienen personal laboral. En caso de coexistencia de ambos tipos de personal, las previsiones serán igualmente aplicables a ambos.
Además, se contemplan las siguientes particularidades:
- En los establecimientos penitenciarios, las actividades con características especiales serán objeto de adaptación conforme al Artículo 3.3 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre.
- A las funciones que realicen los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y los funcionarios del Cuerpo Nacional de Policía.
- En los centros y establecimientos militares, será de aplicación la normativa general con las peculiaridades contempladas en el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, en el ámbito de las relaciones de trabajo del personal laboral y los funcionarios civiles que prestan sus servicios en establecimientos dependientes de la Administración Militar.
- Para el personal militar y miembros del Cuerpo de la Guardia Civil que presten sus servicios en el ámbito del Ministerio de Defensa, lo previsto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, se aplicará de acuerdo con el Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre.
Vigilancia de la Salud y Reconocimientos Médicos
La obligación empresarial de garantizar la vigilancia de la salud está regulada y desarrollada en los Artículos 22 de la LPRL y 37 del Reglamento de los Servicios de Prevención (RSP). Esta vigilancia debe realizarse de forma periódica por parte del empresario, en función de los riesgos del puesto de trabajo. Actúa como un límite, exigiendo que la vigilancia sea proporcional a la presencia efectiva de determinados riesgos.
El Consentimiento del Trabajador en los Reconocimientos Médicos
Los reconocimientos médicos están previstos en el Artículo 22.1.2º de la LPRL como voluntarios, reconociendo al trabajador la capacidad para decidir si asume o no el riesgo al que está sometido en su puesto de trabajo.
Sin embargo, a pesar de ser generalmente voluntarios, la ley también prevé reconocimientos médicos obligatorios en los siguientes casos:
- Cuando se intente verificar si el estado de salud del trabajador puede producir peligro para sí mismo, para otros trabajadores o para terceras personas que se encuentren en la empresa.
- Cuando lo exija una disposición legal, por tratarse de actividades especialmente peligrosas o en las que se esté expuesto a riesgos específicos. En este caso, se admite su obligatoriedad siempre que se establezca por norma legal o reglamentaria.
- Cuando tenga como objeto valorar la aptitud del trabajador, si las funciones exigen una aptitud o cualidad determinada.
Respecto a su establecimiento vía negociación colectiva, existen distintas opiniones, pero en general son contrarias a su obligatoriedad mediante este medio.
Tutela de Grupos de Trabajadores Especialmente Sensibles
La legislación de Prevención de Riesgos Laborales presta especial atención a los denominados grupos frágiles, debido a sus características particulares que pueden incrementar su vulnerabilidad ante ciertos riesgos laborales.
Menores
La especial protección del menor se basa en razones fisiológicas, de desarrollo y formativas. Su inmadurez para evaluar riesgos y su menor grado de atención ocasional los hace incompatibles con trabajos industriales de gran peligrosidad.
- Se prohíbe el trabajo a menores de 16 años.
- Hasta los 18 años, no pueden trabajar en determinadas actividades.
- Se les prohíbe realizar horas extra y deberán estar autorizados.
Las medidas preventivas incluyen:
- El principio de adecuación del trabajo a la persona.
- La evaluación de riesgos.
- Información y la prohibición de realización de actividades con riesgos específicos, según el Artículo 27.2 de la LPRL.
Mujeres Embarazadas, en Postparto o Lactancia
La regulación se encuentra en el Artículo 26 de la LPRL y la Ley 39/1999, de 5 de noviembre, para promover la conciliación de la vida familiar y laboral. La tutela de estas situaciones parte de la evaluación de riesgos. Si se detectan situaciones de riesgo, deben adoptarse las siguientes medidas preventivas:
- Adaptación de las condiciones o el tiempo de trabajo.
- Cambio de puesto de trabajo o funciones.
- Movilidad extraordinaria.
- Suspensión del contrato por riesgo durante el embarazo.
También se contemplan los permisos retribuidos para la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto.
Trabajadores Especialmente Sensibles
La regulación legal se halla en el Artículo 25 de la LPRL, manifestación del principio de adaptación del trabajo a la persona. Las medidas preventivas son:
- El empresario deberá tener en cuenta este aspecto en la evaluación de riesgos.
- En función de la evaluación, adoptará las medidas de protección y prevención necesarias.
- Los trabajadores no serán empleados en puestos de trabajo cuando se encuentren manifiestamente en estados o situaciones transitorias que no respondan a las exigencias psicofísicas de los respectivos puestos de trabajo.
Trabajadores con Discapacidad
Dentro de las discapacidades, se diferencian la discapacidad física (motórica, de agarre), la sensorial (ceguera, deficiencia visual, sordera) y la intelectual. Es importante destacar que la LPRL se refiere a trabajadores en una situación de desventaja que puede ser irresoluble, incluso con muchas medidas protectoras preventivas.
El empresario debe:
- Emplear a los trabajadores en puestos de trabajo compatibles con sus características especiales.
- Buscar medidas para la adaptación laboral del trabajador con discapacidad, protegiéndolo contra los riesgos que puedan verse incrementados por su minusvalía.
- Las medidas preventivas deben adaptarse sin generar nuevos riesgos ni para el trabajador con discapacidad ni para los demás trabajadores o personas en el centro de trabajo.
Trabajadores Temporales
El Artículo 28 de la LPRL establece que los trabajadores temporales gozarán de los mismos derechos reconocidos a los trabajadores fijos en las normas preventivas, siendo estas plenamente aplicables. Además, se prevén reglas específicas para su protección.
Los deberes empresariales se centran en un mayor énfasis en las obligaciones informativas y formativas (Artículos 18 y 19 LPRL), ya que su carencia es un factor esencial en el origen de los riesgos, y en la vigilancia del estado de salud. Se obliga a informar sobre los riesgos, necesidades de aptitud, controles médicos especiales y riesgos específicos, así como la formación en materia preventiva (Art. 28.2 LPRL) y la vigilancia periódica de la salud.
Obligaciones de Seguridad del Trabajador y Potestades Disciplinarias del Empresario
Obligaciones de los Trabajadores
Las obligaciones de los trabajadores en materia de seguridad aparecen en el Artículo 29 de la LPRL, partiendo de la posibilidad del trabajador como acreedor de un derecho de seguridad. Antes de su inclusión en la LPRL, su base legal se encontraba en el Artículo 5.6 del ET, que establece la obligación de observar las medidas de seguridad adoptadas, y en el Artículo 5.a) del ET, que impone obedecer las órdenes del empresario. Por lo tanto, las instrucciones y la formación dependen del cumplimiento por parte del empresario de las obligaciones de los Artículos 18 y 19 de la LPRL, lo que sitúa al trabajador en un papel secundario en materia preventiva (Art. 14.4 LPRL).
Enumeración Legal de las Obligaciones del Trabajador (Art. 29.3 LPRL):
- Uso adecuado de máquinas, herramientas y útiles de trabajo.
- Uso correcto de los medios y equipos de protección.
- Obligación de informar al superior jerárquico sobre cualquier situación de riesgo.
- Deber de cooperación y colaboración con el empresario en materia preventiva para que este pueda garantizar ciertos niveles de seguridad.
- Contribuir al cumplimiento de las obligaciones establecidas por la autoridad competente (Art. 29.2.5º LPRL).
Consecuencias Jurídicas del Incumplimiento del Trabajador: Responsabilidad Disciplinaria
Las obligaciones del trabajador en materia preventiva son de tipo contractual. Por lo tanto, su incumplimiento es considerado incumplimiento laboral según el Artículo 29.3 de la LPRL, que remite a los efectos del Artículo 58.1 del ET.
Para el personal laboral, el empresario podrá utilizar en caso de incumplimiento el despido disciplinario, ya sea el establecido en el Artículo 54.2.b) (desobediencia en el trabajo) o en el d) (transgresión de la buena fe contractual) del ET.
En cuanto a las infracciones, para ser objeto de sanción, estas deberán estar especificadas a través de la negociación colectiva o de una ley. En este último caso, el Artículo 29 de la LPRL puede ser utilizado como un catálogo de infracciones, no de sanciones.
En general, el empresario recurrirá al despido disciplinario en supuestos muy graves o reincidentes de incumplimiento en materia preventiva. Lo habitual es que el empresario cumpla sus obligaciones de formación e información, y en general cualquiera que aparezca en la ley, para posteriormente, si el trabajador hace caso omiso a las advertencias, proceder a sancionar en base a su poder disciplinario.
Principales Organismos y Entidades de Prevención de Riesgos Laborales
Organismos Públicos
Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (INSST)
Tiene la misión de promocionar y apoyar la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo.
Funciones:
- Asesoramiento técnico en la elaboración de la normativa legal.
- Promoción y realización de actividades de formación, información, investigación, estudio y divulgación en materia de PRL.
- Apoyo técnico y colaboración con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS) en el cumplimiento de su función de vigilancia y control.
- Fomentar y prestar apoyo en la realización de actividades de promoción de la seguridad y de la salud por las Comunidades Autónomas (CCAA).
- Prestar asistencia técnica y científica a la Secretaría de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud.
Inspección de Trabajo y Seguridad Social (ITSS)
Organización administrativa responsable del servicio público de control y vigilancia del cumplimiento de las normas de orden social, que incluye:
- Exigencia de responsabilidades administrativas en las que las empresas y trabajadores puedan incurrir.
- Asesoramiento e información a los mismos en materia laboral y de Seguridad Social.
Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (CNSST)
Órgano colegiado asesor de las Administraciones Públicas (AAPP) en la formulación de las políticas de prevención y órgano de participación institucional en materia de seguridad y salud en el trabajo.
Agencia Europea para la Seguridad y Salud en el Trabajo
Colabora con los institutos, fundaciones, organismos especializados y programas existentes a nivel comunitario para evitar duplicaciones de tareas. Asegura una cooperación apropiada con la Fundación Europea para la mejora de las condiciones de vida y de trabajo.
Funciones:
- Recoger y analizar información relativa a la seguridad y salud en el trabajo en los Estados Miembros (EM) y difundirla entre los organismos comunitarios, otros EM y partes interesadas, así como difundir los resultados de la investigación.
- Facilitar la información necesaria para la formulación y aplicación de políticas sensatas y eficaces de protección de la seguridad y la salud de los trabajadores.
- Fomentar y apoyar la cooperación y el intercambio de información y experiencias entre los EM en el ámbito de la seguridad y la salud en el trabajo.
- Organizar conferencias, seminarios e intercambios de expertos nacionales en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo.
- Establecer y coordinar una red de información que incluya las agencias y organizaciones a escala nacional, comunitaria e internacional.
- Recoger y hacer disponible la información sobre seguridad y salud en el trabajo procedente de y con destino a terceros y organizaciones internacionales (OMS, OIT).
Instituto Andaluz de Prevención de Riesgos Laborales (IAPRL)
Agencia administrativa de la Junta de Andalucía (JA). Para el cumplimiento de sus fines, queda adscrito a la consejería competente en materia de seguridad y salud laboral.
Fines:
- Fomentar la cultura preventiva, el análisis y estudio de las condiciones de seguridad y salud laboral, así como la promoción y apoyo de la mejora de las mismas, con especial atención a las PYMES, trabajadores autónomos y sectores de mayor riesgo.
Funciones:
- Fomento, difusión y enriquecimiento de la cultura preventiva.
- Análisis y estudio de las condiciones de trabajo.
- Análisis y estudio de la siniestralidad laboral.
- Realización de actividades de formación en materia de PRL y la implantación de programas de formación en sectores productivos con mayor atención a las PYMES, trabajadores autónomos y colectivos en situación de mayor riesgo.
- Creación de foros de encuentro de los agentes implicados en seguridad y salud laboral para debates, propuestas y consultas.
Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social y Sociedades de Prevención
Las Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social (MCSS) son entidades privadas formadas por la asociación voluntaria de empresarios que, sin ánimo de lucro y debidamente autorizadas, colaboran con la Seguridad Social (SS) dando cobertura a todas las contingencias derivadas de Accidentes de Trabajo (AT) y Enfermedades Profesionales (EP), y en la gestión de prestaciones económicas por Incapacidad Temporal (IT) derivadas de las contingencias comunes que los trabajadores de las empresas asociadas puedan padecer.
No pueden desarrollar directamente las funciones de los servicios de prevención ajenos, pero pueden participar con cargo a su patrimonio histórico en las sociedades mercantiles de prevención constituidas con este único fin. Las actividades que las mutuas pretendan realizar como servicios de prevención ajenos podrán desarrollarse a través de estas modalidades:
- Sociedad Anónima o de Responsabilidad Limitada denominada «Sociedad de Prevención», que se regirá por la legislación mercantil.
- Directamente por la mutua a través de una organización específica e independiente de las funciones y actividades de colaboración en la gestión de la SS.
Sociedades de Prevención
Deben cumplir los siguientes requisitos:
- El objeto social, cuyo capital pertenecerá a la mutua, será, única y exclusivamente, como servicio de prevención ajeno para empresas asociadas a la mutua.
- Su denominación social incluirá el término “Sociedad de Prevención” y solo podrá incluir algo relacionado con la mutua para hacer referencia a su vinculación a la misma.
Servicio de Prevención Ajeno (Directo por la Mutua)
Requisitos:
- Autorización correspondiente.
- La organización debe contar con las instalaciones, el personal y los equipos necesarios para el desarrollo de sus funciones y actividades del Servicio de Prevención (SP), sin que pueda usar los adscritos a la colaboración con la gestión de la SS.
- La mutua llevará contabilidad separada de la actividad desarrollada por dicha organización específica.