La Potestad Sancionadora y la Autotutela Administrativa: Fundamentos y Procedimiento

El Papel de la Administración en el Derecho

Con el tiempo, la Administración ha ido adquiriendo un papel importante en el ejercicio de la función legislativa. Y es que la Administración, además de ser un sujeto del Derecho y un destinatario de las normas, es también un órgano creador del Derecho y un aplicador ejecutivo que ostenta poderes muy parecidos a los del legislador y los jueces. En otras palabras, en la Administración existen importantes poderes de naturaleza judicial:

El privilegio de la decisión ejecutoria (“tomarse la justicia por su mano” para imponer sus derechos sobre terceros cuando estos no cumplen sus obligaciones voluntariamente).
La potestad sancionadora, la cual permite a las administraciones públicas corregir el incumplimiento de los mandatos legales mediante la imposición de sanciones a los infractores, como respuesta frente a la comisión de conductas legalmente tipificadas como infracción.
Potestades de ejecutar las sentencias judiciales que a ellas se refieren.

Estos poderes o potestades les posibilita imponer su voluntad a los ciudadanos, aunque bajo la vigilancia de los tribunales, ya que el juez tiene la decisión última y definitiva. Asimismo, se produce un reparto específico de la decisión en la materia del Derecho Administrativo entre la Administración y el juez.

Por otro lado, tenemos que tener en cuenta el principio de legalidad (sometimiento de los ciudadanos y de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, art. 9.1 CE), pues la Administración debe actuar con sujeción a la ley y al derecho, ya que así lo dicta el principio de obligatoriedad general de las normas jurídicas. Por el contrario, si la Administración no se sujeta a las normas emanadas por el poder legislativo, se le anula de pleno derecho para actuar.

La Potestad Reglamentaria

En definitiva, tanto el Gobierno como la Administración tienen facultad para dictar normas de rango inferior a la Ley: Reglamentos. No obstante, para dictar esos reglamentos tiene que tener en cuenta:

Que la autora de un reglamento no puede dictar actos singulares en contradicción con dicho reglamento.
Además, la Administración no puede dispensar a terceros de la observancia y cumplimiento de sus propios reglamentos (salvo casos justificados).
Por si fuera poco, todos los reglamentos deben ser igual de obligatorios, independientemente de la posición del órgano que los dicte.

Principios de la Potestad Reglamentaria

Existen dos principios muy importantes que la Administración debe tener en cuenta a la hora de crear reglamentos.

Primero, cabe destacar que la Administración se encuentra vinculada a las normas con rango de Ley; esto se ve reflejado en el principio de reserva de ley (prohibición de que el poder ejecutivo dicte reglamentos sobre determinadas materias). En pocas palabras, junto con las materias reservadas existen otras no reservadas que el poder ejecutivo puede regular sin necesidad de ley previa.
Segundo, el principio de reglamentación previa de la actuación administrativa que adopta dos modalidades:
1. Si la Administración pretende actuar mediante la emisión de actos administrativos formales, se exige previamente una regulación (principio de tipicidad).
2. Si la Administración pretende actuar a través de actuaciones o medidas de carácter puramente material, en cuyo caso la regulación será necesaria cuando tal actuación vaya a surtir efectos limitativos en relación con terceros.

Responsabilidad Extracontractual y el Principio de Autotutela

Existe el problema de determinar si la Administración Pública puede o no declarar y exigir de los particulares la responsabilidad extracontractual (responsabilidad de las personas que incumplen el deber genérico de no lesionar los deberes y derechos de otro), ya que dicha responsabilidad crea una obligación de reparar el daño causado. La doctrina sostiene que así como los particulares únicamente pueden acudir a la autotutela en los excepcionales casos en que la Ley les autoriza al efecto, también la Administración solo puede usar la misma cuando goce de la suficiente habilitación legal para la recuperación de sus bienes y para el resarcimiento de los daños.

Por tanto, se puede decir que la Administración carece de facultad para determinar una responsabilidad de naturaleza civil y la consecuente exigencia de una reparación indemnizatoria, al no estar prevista como competencia administrativa. No obstante, la Administración goza de una posición privilegiada para evitar interferencias de los órganos jurisdiccionales en la actividad administrativa, reflejándose de manera directa el principio de autotutela administrativa. Esta autotutela le da una posición de superioridad a la Administración pública respecto de los ciudadanos, quienes deberán acudir a un juez o tribunal de justicia para que declare su derecho en una sentencia. Sin embargo, la Administración pública no precisa acudir a un juez para que declare su derecho, sino que puede tutelar por sí misma sus situaciones jurídicas (autotutela declarativa) y también puede imponer coactivamente sus propios actos sin necesidad de recabar el auxilio de los Tribunales (autotutela ejecutiva).

Manifestaciones del Privilegio de Autotutela

Esto es lo que doctrinal y jurisprudencialmente se conoce como privilegio de autotutela, que se manifiesta de manera singular en materia de bienes en 3 instituciones:

La potestad de investigación.
La potestad de deslinde.
La recuperación de oficio o interdictum proprium (potestad de la que gozan las administraciones de recuperar por sí mismas la posesión de sus bienes).

La Potestad Sancionadora Administrativa

Definición y Naturaleza

Antes que nada, me gustaría definir la potestad sancionadora como la facultad que permite a las administraciones públicas corregir el incumplimiento de los mandatos legales mediante la imposición de sanciones a los infractores, como respuesta frente a la comisión de conductas tipificadas como infracción. Por un lado, esta potestad integra una importante manifestación del poder jurídico de las Administraciones Públicas para el cumplimiento de sus fines, integrándose en el poder de policía de las mismas. Por otro lado, es una potestad represiva, ya que impone sanciones, pero también es preventiva, ya que el hecho de tener un cuadro sancionador supone una amenaza y advierte de las consecuencias de infringir las normas. Asimismo, la CE da cobertura indirecta a esta potestad al prohibir a la Administración civil imponer sanciones que impliquen privación de libertad. Pese a ello, se reconoce sin problemas a la Administración; de no tenerla, no sería fácil cumplir sus obligaciones constitucionales y legales de servicio a los intereses generales.

Concepto de Sanción Administrativa

Por tanto, podemos definir la sanción como una resolución administrativa de gravamen prevista en la ley que disminuye, debilita o elimina algún espacio de la esfera jurídica de los ciudadanos porque priva de un derecho y se le impone un deber como consecuencia de actitudes; se articula a través de un acto administrativo de gravamen impuesto por la Administración competente con un procedimiento regulado legalmente.

Principios Rectores de la Potestad Sancionadora

Por otra parte, con carácter general, la jurisprudencia sostiene la teoría general del ilícito, incluyendo el penal y el administrativo, por lo que la potestad sancionadora de las Administraciones públicas ha de ajustarse a ciertos principios rectores, la mayoría elaborados en el ámbito penal y que cuentan con el respaldo constitucional:

Principio de legalidad: Todo ejercicio de un poder público debe realizarse acorde a la ley vigente y su jurisdicción.
Principio de tipicidad de infracciones y sanciones: La predeterminación normativa de las mismas debe ser lo suficientemente precisa para que pueda conocerse la conducta ilícita y la sanción aplicable; que la norma permita predecir con suficiente certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción a imponer.
Principio non bis in idem: Impide una doble sanción penal y administrativa por los mismos hechos a un mismo sujeto, dando prioridad a la jurisprudencia penal frente al procedimiento sancionador administrativo.
Principio de culpabilidad: Para imponerse una sanción debe poder culparse al infractor; tiene que haber hechos que lo inculpan.
Principio de antijuridicidad: Hace referencia a que tenga consciencia de que tal hecho es contrario al ordenamiento.
Principio de proporcionalidad: Debe haber correspondencia entre la trascendencia y la gravedad de la acción sancionable y la sanción misma.
Prescripción de sanciones e infracciones: Supone que el paso del tiempo sin actuaciones por parte de la Administración tiene el efecto de “sanar” y “eliminar”.
Principio de irretroactividad: Impidiendo que el ciudadano sea sorprendido con posterioridad a su conducta con una calificación sancionadora no prevista o más grave que la fijada en el momento de la realización del hecho ilícito.
Principio de presunción de inocencia: Hace referencia a la no existencia de responsabilidad mientras no existan pruebas en tal sentido.

Deben también mencionarse en el ámbito sancionador, los principios de seguridad jurídica, especialidad, prohibición de las reformas que empeoran la situación, interpretación más favorable de las normas, contradicción o acusatorio y principio in dubio pro reo (en caso de duda es inocente).

El Procedimiento Administrativo Sancionador

Necesidad y Regulación

La necesidad del procedimiento administrativo sancionador es esencial para el ejercicio de la potestad. En materia sancionadora, la exigencia de un proceso para imponer las sanciones supone una garantía para los ciudadanos, porque dichas fases implican periodos de reflexión para la Administración en materia concreta. No obstante, debe tenerse en cuenta que la LRJSP no regula propiamente el procedimiento sancionador, únicamente establece los principios generales y más importantes en la materia, desarrollándose y regulándose de acuerdo con la Ley y en el Reglamento de la Potestad Sancionadora de 1993.

Ámbito de Aplicación del Reglamento de 1993

Este reglamento rige en defecto total o parcial de procedimientos específicos previstos en las correspondientes normas, previendo su aplicación por la Administración en materias que el Estado tenga las competencias exclusivas, y por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Administraciones Locales en las materias que el Estado tenga competencia normativa plena.

Fases del Procedimiento Ordinario

En relación con el procedimiento, las fases son la iniciación, la instrucción y la resolución:

La iniciación del procedimiento sancionador siempre es de oficio por el órgano administrativo competente, mediante un acto administrativo esencial para la puesta en marcha del procedimiento, precedido por actuaciones previas tendentes a determinar los hechos que justifican el inicio, identificar a los responsables y establecer circunstancias que inciden en las mismas o en la cuestión.
Instrucción del procedimiento sancionador: Su objeto es comprobar los hechos y circunstancias del caso, garantizando la legalidad y la oportunidad. Fase importante al tener que realizarse las comprobaciones necesarias sobre los hechos. Realizadas las actividades, el instructor redacta la propuesta de resolución del procedimiento (que deberá ser notificado a los interesados). Debe abrirse la fase de audiencia al inculpado. Seguidamente, el instructor remitirá el expediente al órgano competente para que sea resuelto. Se permite que el procedimiento sancionador termine de forma anticipada si el inculpado reconoce voluntariamente su responsabilidad en los hechos.
Resolución: Realizadas las actuaciones, el órgano competente dictará la resolución que pone fin al procedimiento sancionador; debe ser motivada y decidir sobre las cuestiones planteadas por los interesados y las derivadas del procedimiento.

Procedimiento Simplificado

Por otra parte, en el supuesto de que el órgano competente considere que hay suficientes elementos de juicio para calificar la infracción como leve, la legislación general prevé un procedimiento sancionador simplificado.