Marco Jurídico de la Ordenación del Territorio y la Gestión Ambiental en España

Distribución de Competencias sobre Ordenación del Territorio (OT)

Hoy en día es indiscutible la obligada participación de distintos niveles administrativos en la formulación de la Ordenación del Territorio (OT). La OT resulta de una actuación compartida en la planificación integral de un mismo territorio donde se localizan simultáneamente distintas competencias materiales de diferentes administraciones públicas.

Esto nos lleva a la necesidad de un replanteamiento del contenido del artículo 148.1.3º y del propio artículo 56.5 del Estatuto de Autonomía para Andalucía, que clasifican a la OT como una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (CCAA).

Se trataría, en todo caso, de una competencia exclusiva no plena de las regiones sobre OT. La situación de la OT como competencia de las CCAA se da dentro del contexto de la Constitución Española (CE), donde el Estado también posee competencias propias con proyección territorial. Esto implica un carácter concurrente y una intensificación de los mecanismos de comunicación, colaboración e información.

La competencia sobre OT por parte de las CCAA no puede suponer un desapoderamiento del Estado en la materia.

Según la STC 149/1998, de 2 de julio, la Ordenación del Territorio (OT) es un título competencial de muy amplio contenido que no puede incluir el total de las actuaciones del resto de los poderes públicos con incidencia territorial. La OT de las CCAA no puede desconocer el contenido específico de otros títulos competenciales atribuidos al Estado sobre su territorio.

Competencias del Estado con Proyección Territorial

El Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión territorial (poder de localización). Estas tienen incidencia directa en la Ordenación del Territorio de las CCAA y deben tenerse en cuenta en la configuración de la OT, actuando como un condicionamiento.

Prohibición del Desapoderamiento del Estado en Materia de OT

Las razones para esta prohibición incluyen:

Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Artículo 149.1 de la CE: Competencias exclusivas del Estado, como defensa, puertos y aeropuertos de interés general, ferrocarriles y carreteras.
Legislación básica sobre medio ambiente.

Necesidad de Cooperación Interadministrativa como Mecanismo de Solución

La complejidad descrita en la distribución de competencias sobre Ordenación del Territorio implica la necesidad de establecer un sistema de cooperación voluntaria de todas las instancias de poder participantes, lo que se conoce como el deber de cooperación interadministrativa del artículo 103 de la Constitución Española.

Propuestas para un Procedimiento General de Coordinación y Armonización de Competencias Administrativas de Incidencia Territorial:

Establecimiento de un gran órgano colegiado con participación del Estado, Comunidades Autónomas y corporaciones locales.
Aprobación de una ley de armonización de la política de Ordenación del Territorio, que establezca principios de observancia obligatoria para la salvaguarda del interés general.
Aprobación de una ley marco del Estado.

En caso de concurrencia total, existiría, según la Constitución Española, una prevalencia del derecho estatal.

Las Corporaciones Locales y la Ordenación del Territorio (OT)

Tanto el Estado como las Comunidades Autónomas deben garantizar a las corporaciones locales la participación en las decisiones sobre los asuntos que afecten a sus intereses y competencias (garantía institucional de la autonomía local), entre los que se encuentran, obviamente, los territoriales dentro de sus correspondientes circunscripciones (véase artículos 8.3, 13.2 y 15 de la LOTA).

La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 no contiene ninguna competencia directa de las corporaciones locales sobre Ordenación del Territorio. Sin embargo, en este sentido, es de subrayar la enorme trascendencia que ha tenido históricamente la relación del urbanismo, como competencia esencialmente local, con la competencia autonómica sobre Ordenación del Territorio.

Recordemos que, según la Constitución Española, el urbanismo y la Ordenación del Territorio son dos niveles interrelacionados y complementarios a la hora de ordenar el espacio físico desde dos escalas distintas, esto es, la local y la supramunicipal. Otra cosa bien distinta son las disfunciones que se puedan dar en esa interrelación necesaria, es decir, que ambas disciplinas se dediquen a sus correspondientes ámbitos sin establecer los obligados mecanismos de coordinación e integración.

De ese modo, no es posible el desconocimiento de las competencias locales sobre urbanismo a la hora de ejercer las CCAA sus competencias sobre OT, ni tampoco una anulación de las previsiones sobre OT por los correspondientes planes urbanísticos. Como consecuencia de esta afirmación, las leyes urbanísticas y de OT han venido ensayando diversas técnicas de relación de los instrumentos urbanísticos a los objetivos de la OT:

Previsiones de la LOUA sobre la Integración de la Planificación Urbanística en la OT

La propia Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) contiene numerosas previsiones acerca del sistema de integración de la planificación urbanística en la Ordenación del Territorio. Así, a lo largo de su articulado, presenta a la OT como referencia y marco del urbanismo. Señala como el primer objetivo de la ley desarrollar los instrumentos de relación, coordinación e incardinación entre la ordenación territorial y la urbanística.

Especial referencia se hace a la hora de marcar las determinaciones de los planes de OT que la planificación general urbanística tienen que integrar (artículos 8 y 9). Importante resulta la previsión del artículo 45 en el sentido de que los planes de OT pueden determinar que algunos terrenos se excluyan del proceso urbanizador o establecer criterios de ordenación de usos, de protección o mejora de estos por razones paisajísticas, culturales o ambientales incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable.

Alusiones de la LOTA a la Relación entre Urbanismo y OT

Por su parte, la Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA) contiene varias alusiones a la relación del urbanismo y la Ordenación del Territorio:

El artículo 10 indica que los planes de OT de ámbito subregional serán el marco de referencia para el desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de todas las administraciones y entidades públicas.
El artículo 11 indica que los planes de OT de ámbito subregional tendrán como contenido las determinaciones de los planes urbanísticos vigentes en su ámbito que deban ser objeto de adaptación.
El artículo 23 expresa que los planes de OT subregionales serán vinculantes para los planes urbanísticos y establecerán los plazos para la adaptación de estos a sus determinaciones.
El artículo 37 establece la paralización de actividades de intervención singular, muchas de ellas relacionadas con el urbanismo, que no se ajusten a las previsiones de los planes de OT.
El artículo 38 establece la vinculación directa de las declaraciones de interés autonómico para el planeamiento urbanístico.

Efectos de la Aprobación de los Planes

La aprobación de los planes conlleva varios efectos importantes:

Efecto vinculante: Son vinculantes tanto para la Administración Pública como para los administrados, dado que se consideran norma jurídica.
Declaración de utilidad pública: Comporta una declaración de utilidad pública, a efectos, por ejemplo, de expropiación forzosa.
Ocupación de terrenos y edificaciones: Implica la necesidad de ocupar terrenos y edificaciones para fines de expropiación e imposición de servidumbre, y que se destinen al fin para el que se hicieron. De no ser así, entraría en juego el derecho a la reversión del acuerdo, salvo en determinados supuestos justificados adecuadamente.
Acceso a la información pública: Al ser un instrumento público, todo ciudadano tiene derecho a acceder a su contenido y a ser informado por la Administración Pública competente, por escrito, del régimen aplicable a una finca determinada (artículo 6 de la LOUA, cédula e información urbanísticas).
Transparencia del tráfico inmobiliario: Para la transparencia del tráfico inmobiliario, el plan debe ser anotado en el Registro de la Propiedad, indicando si el terreno no es edificable, si su destino es una vivienda de protección oficial, y los compromisos contraídos por el propietario sobre su urbanización.
Consecuencias por falta de inscripción: Si no está inscrito y el propietario del terreno lo vende, el comprador, en cuarta instancia, puede rescindir el contrato y pedir indemnización por daños y perjuicios (artículo 176.3 de la LOUA).

El Derecho a Participar en Asuntos Relacionados con el Medio Ambiente

El derecho de participación en materia ambiental implica intervenir en asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las administraciones públicas. Esta participación puede revestir diversas modalidades:

Participación Orgánica

Se caracteriza por la inclusión del ciudadano en la composición de órganos administrativos, a través de sus representantes (asociaciones de empresarios y consumidores, sindicatos, ONG, colegios profesionales, etc.). Esta participación resulta con frecuencia más testimonial que auténticamente operativa, porque suele limitarse a organismos de consulta y propuesta sin poder decisorio o, cuando lo tienen, en proporciones muy reducidas.

En esta materia podemos destacar el Consejo Asesor de Medio Ambiente, órgano colegiado adscrito al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), que tiene por objeto la participación y el seguimiento de las políticas ambientales generales orientadas al desarrollo sostenible.

Participación Funcional

El ciudadano actúa desde fuera del aparato administrativo, haciendo valer los intereses medioambientales mediante su intervención en diferentes fases de los procedimientos administrativos con incidencia ambiental (Evaluación de Impacto Ambiental, Autorización Ambiental Integrada, Calificación Ambiental en las licencias municipales de actividades clasificadas, etc.).

Este tipo de participación también tiene cabida en los trámites de elaboración, aprobación o modificación de planes, programas y normas que tengan efectos significativos en el medio ambiente. Así, la ley establece que las administraciones públicas, al establecer o tramitar los procedimientos que resulten de aplicación, velarán por que:

Se informe al público, mediante avisos públicos u otros medios apropiados, como los electrónicos (cuando se disponga de ellos), sobre cualesquiera propuestas de planes, programas o disposiciones de carácter general, o, en su caso, de su modificación o de su revisión, y por que la información pertinente sobre dichas propuestas sea inteligible y se ponga a disposición del público, incluida la relativa al derecho a la participación en los procesos decisorios y a la administración pública competente a la que se pueden presentar comentarios o formular alegaciones.
El público tenga derecho a expresar observaciones y opiniones cuando estén abiertas todas las posibilidades, antes de que se adopten decisiones sobre el plan, programa o disposición de carácter general.
Al adoptar esas decisiones sean debidamente tenidos en cuenta los resultados de la participación pública.
Una vez examinadas las observaciones y opiniones expresadas por el público, se informará al público de las decisiones adoptadas y de los motivos y consideraciones en las que se basen dichas decisiones, incluyendo la información relativa al proceso de participación pública.

Participación Cooperativa

En esta forma de participación, el ciudadano, sin integrarse en la organización administrativa ni en el procedimiento, colabora en la defensa del medio ambiente de manera voluntaria en programas o actividades que la administración patrocina o promueve. Dentro de la participación cooperativa se incluye, además de la creación de ONG ambientales, los acuerdos que suscriben la administración y los particulares mediante los cuales estos se comprometen a la consecución de objetivos ambientales y, a cambio, se benefician de determinadas ventajas o evitan la aplicación de una normativa más estricta.

Son formas de este tipo de participación los sistemas de ecogestión y ecoauditoría ambiental, la ecoetiqueta, los acuerdos voluntarios, buenos códigos de conducta, etc.

Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)

La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un instrumento preventivo de gestión ambiental, ampliamente conocido en el mundo, presente en la mayor parte de las legislaciones ambientales y que en nuestro país se aplica desde el año 1994.

La EIA es un procedimiento técnico y participativo para la identificación y valoración —en forma anticipada— de las consecuencias ambientales de un proyecto aún no ejecutado, con la finalidad de eliminar, mitigar o compensar sus impactos ambientales negativos. También permite habilitar o fundamentar la adopción de una decisión de la autoridad ambiental, tomando en cuenta la admisibilidad de los impactos residuales de la construcción, operación y cierre de dicho proyecto.

La EIA es un instrumento de gestión ambiental comprensivo de todos los aspectos ambientales de las iniciativas económicas y sociales más relevantes, que quedan sujetas a un conjunto de autorizaciones, la más importante de ellas es conocida como Autorización Ambiental Previa (AAP).

Este instrumento ha contribuido al desarrollo de la conciencia ambiental general, en aplicación de los principios de la política ambiental nacional, previstos en la Ley General de Protección del Ambiente (LGPA); y ha suplido las carencias de otros mecanismos y regulaciones, posibilitando la intervención anticipada de la administración.