Mecanismos de Control y Revisión de la Actuación Administrativa y Recursos Ciudadanos

Control de la Actuación Administrativa

1. Concepto

Permite comprobar que la actuación administrativa se adecúa a las normas y fines del ordenamiento jurídico. Con la finalidad de control, se crean órganos constitucionales específicos: el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas.

Clases de Control

1. Por sus objetivos
- 1.1. Control de Legalidad
  Comprueba que la Administración ajusta su actividad a las reglas imperativas del ordenamiento. Se ejerce a través de los recursos administrativos y, en última instancia, por los jueces. Es responsabilidad obligatoria del órgano jerárquico superior sobre los inferiores.
- 1.2. Control de Oportunidad
  Posibilidad de valorar las diversas alternativas que existen dentro de la legalidad y corresponde al órgano competente.
2. Desde el punto de vista técnico
- 2.1. Control Preventivo (a priori)
  Se realiza a priori sobre el proyecto de decisión. Se analiza antes de su resolución definitiva por un órgano diverso del que ha de llevarlo a cabo. También verifica la validez de determinados actos antes de su aprobación.
- 2.2. Control Sucesivo (a posteriori)
  Actúa a posteriori, después de que el acto haya tenido lugar. Ventaja: respeta la libertad de acción del órgano que se está controlando. Desventaja: puede resultar ineficaz cuando la actividad indeseada ya se ha producido. Su eficacia se reduce a la exigencia de responsabilidad. Corresponde, por ejemplo, a la actuación del Tribunal de Cuentas.
3. Control Permanente
Supone una vigilancia continuada sobre un servicio y corresponde al superior jerárquico responsable del correcto funcionamiento del mismo.
4. Control Provocado
Se origina por denuncia, queja o recurso de los administrados y obliga a la Administración a investigar y a facilitar respuesta, quedando obligada a dictar resolución expresa.

Garantías de los Ciudadanos

1. Control Político

El Gobierno responde sobre la Administración Pública ante el Parlamento. Este control está previsto en la Constitución Española (CE):

El Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso de los Diputados.
El Gobierno está sometido a las preguntas que formulan las Cámaras.
Se lleva a cabo mediante mecanismos como la cuestión de confianza o la moción de censura.
También existe en el ámbito autonómico y local.

2. Control Social

Es el que ejercen los ciudadanos, por ejemplo, mediante la participación en el día de las elecciones.

Control Directo: Audiencia en el procedimiento administrativo o participación en referéndum, donde las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos.
El papel controlador le corresponde a los medios de comunicación (el cuarto poder).
Como garantía:
- Principio fundamental del pluralismo político.
- Derecho a comunicar o recibir libremente información.
- Información veraz por cualquier medio de difusión.

3. Control Administrativo y Judicial

Se ejerce a través de los sistemas de recurso contencioso-administrativo, y la resolución le corresponde al órgano judicial contencioso-administrativo. Con carácter previo al control judicial, la Administración, con la finalidad de garantizar su sumisión al derecho, asegura la legalidad de sus decisiones.

4. Revisiones de Actos Administrativos

Aplicable a todas las Administraciones Públicas y consiste en la retirada de un acto administrativo anterior, imponiendo otro posterior contrario por la propia Administración.

Se distingue entre:

Revisión por razones de legalidad: Revisión de oficio de actos nulos o declaración de lesividad de actos anulables.
Revisión por razones de oportunidad: Revocación de actos o rectificación de errores materiales.

Garantías Administrativas del Administrado

1. Procedimiento Administrativo

Asegura que el tiempo y la actividad sigan el cauce establecido y puedan calificarse como legítimos.

2. Recursos contra Actos y Disposiciones de la Administración

Permite actuar contra la actividad administrativa cuando resulte lesiva y se podrá obtener su anulación, modificación o reforma.

3. Recursos del Ciudadano Afectado por Decisión Administrativa

El ciudadano afectado por una decisión administrativa tiene los siguientes recursos:

A) Recurso potestativo de reposición.
B) Recurso de alzada.
C) Recurso extraordinario de revisión.

4. Recursos Especiales (según materia)

A) Recurso económico-administrativo.
B) Recurso administrativo especial en materia de contratación.

5. Otros Medios de Resolución de Conflictos

Para la resolución de conflictos, pueden sustituir al recurso de alzada:

A) Impugnación: reclamación/arbitraje.
B) Conciliación: mediación.

Ambos se presentan ante órganos colegiados o comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas.

Revisión de Actos por la Vía Administrativa

Planteamiento General

1. Instrumentos Formales

La Administración posee instrumentos formales a través de los cuales revisa que sus actos y disposiciones son conformes al derecho.

2. Carácter Provisional

Tiene carácter provisional.

3. Requisitos Previos para el Conflicto Jurisdiccional

Para plantear el conflicto ante órganos jurisdiccionales, son necesarios requisitos previos como el control y la revisión.

4. Excepciones: Revisión de Oficio por la Propia Administración

Puede ocurrir que sea la propia Administración quien tome conciencia de que su actuación no se ajusta al derecho. Para ello, la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) regula unos mecanismos para que sea la propia Administración (por razones de legalidad), a través de iniciativa propia o solicitud de un interesado, la que expulse los actos viciados de nulidad de pleno derecho.

5. Revocación por Cambio de Criterio u Oportunidad

También puede ocurrir que la Administración, ya no por razones de legalidad, sino por cambio de criterio u oportunidad, decida ir en contra de sus propios actos (se puede ir en contra de sus actos, pero no derogarlos) y ponga en marcha la revocación de los mismos.

6. Rectificación de Errores Materiales

También es posible que la Administración requiera rectificar los errores materiales que existan.

B. Revisión de Disposiciones y Actos Nulos

1. Revisión de Actos Nulos

1.1. Declaración de Nulidad

Los actos de la Administración que hayan puesto fin a la vía administrativa se declaran nulos en cualquier momento, ya sea por iniciativa propia o solicitud del interesado, previo dictamen favorable del Consejo de Estado.

1.2. Causas de Nulidad de Pleno Derecho

Lesión de derechos y libertades.
Dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
Contenido imposible.
Constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de esta.
Los que hayan prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal.

2. Revisión de Disposiciones Administrativas Nulas

2.1. Declaración de Nulidad de Disposiciones

La Administración Pública, en cualquier momento, de oficio y previo dictamen favorable del Consejo de Estado, podrá declarar la nulidad de disposiciones administrativas cuando:

Vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior.
Regulen materias reservadas a la ley.
Establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

3. Procedimiento de Revisión de Oficio

3.1. Iniciación

De oficio o a solicitud del interesado. Se puede llevar a cabo en cualquier momento, ya que los actos nulos son imprescriptibles; no hay plazo, solo límite.

3.2. Competencia

Según el artículo 111.

3.3. Tramitación

Se dará trámite de audiencia a los interesados y requerirá dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

3.4. Plazos

De oficio: Caduca tras seis meses sin resolución.
A solicitud del interesado: Se entenderá desestimada por silencio administrativo.

3.5. Suspensión

Cuando la ejecución del acto pueda causar daños irreparables o de difícil reparación.

4. Efectos de la Revisión de Oficio

La regla general es que la revisión de oficio produce la declaración de nulidad del acto, aunque podrá llevarse a cabo una modulación respecto a los actos favorables, según cada caso. Además, dicha nulidad no determina la ilegalidad de los actos firmes dictados, sin poder reconocer retroactividad.

Declaración de Lesividad de Actos Anulables

1. Artículo 107 (LPACAP)

Establece el procedimiento que debe seguir la Administración para poder impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa cualquier acto administrativo que sea favorable para el interesado, que sufra de un vicio de anulabilidad y se trate de un acto que puede ser ilegal, ya que es el órgano contencioso-administrativo quien tiene la facultad definitiva para anularlo.

2. Procedimiento de Declaración de Lesividad

No podrá acordarse pasados cuatro años desde que se dictó el acto administrativo en cuestión.
Deberá resolverse en un plazo máximo de seis meses desde su iniciación.
Deberá otorgar audiencia a los interesados.
Se podrá suspender la ejecución del acto cuando pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
Debe ser lesivo para el interés público, y la Administración solo puede impugnar en vía judicial un acto administrativo de tal consideración si antes lo considera ella misma mediante la declaración de lesividad. Será el juez quien declare si el acto es anulable o no.

3. Artículo 48 (LPACAP): Causas de Anulabilidad

Regula la anulabilidad y establece que son anulables:

Si incurren en infracción del ordenamiento jurídico o desviación de poder.
Por defecto de forma, solo cuando carezca de los requisitos esenciales para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión a los interesados.
Si se realiza fuera del tiempo establecido.

Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad corresponde al órgano competente de cada Administración. Si proviene de la Administración Local, corresponde al Pleno de la Corporación.

4. Impugnación Judicial tras la Declaración de Lesividad

La Administración que dictó el acto deberá impugnarlo ante el órgano competente de la jurisdicción contencioso-administrativa en un plazo de dos meses desde el día siguiente a la declaración de lesividad.

Revocación de Actos Administrativos

La Administración Pública podrá revocar sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que no sea contrario a la ley, al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico, y mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción.

Características de la Revocación

A) Iniciación y Competencia

Puede ser iniciada por un particular interesado, pero debe ser acordada por la Administración autora del acto o por el órgano superior.

B) Actos Revocables

Puede ser acordada para actos desfavorables o de gravamen, y no para actos favorables o declarativos de derechos.

C) Modificación de Actos Favorables

Si la Administración modificase un acto favorable por otro posterior más gravoso, nos encontraríamos ante un acto nulo de pleno derecho por infracción.

D) Ausencia de Procedimiento Formal

La revocación no tiene un procedimiento formal y puede ser acordada únicamente sobre la base de la oportunidad.

E) Audiencia a Terceros Afectados

Si hay terceros afectados, se dará trámite de audiencia.

Rectificación de Errores

La Administración Pública podrá rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.

Se distingue una doble vía:

Vía Positiva: Debe tratarse de simples equivocaciones elementales de fechas, nombres u operaciones aritméticas que sean indiscutibles sin necesidad de mayor razonamiento y que sean apreciadas teniendo en cuenta solo los datos del expediente administrativo.
Vía Negativa: No debe implicar un juicio valorativo, ni exigir calificación jurídica, ni conllevar una alteración del sentido de la decisión adoptada.

Para subsanarlo, debe facilitarse el derecho a recurrir. El error o la falta de calificación de un recurso no impide su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.

Recursos Administrativos

1. Concepto y Regulación

El recurso administrativo es un medio impugnatorio que se pone a disposición de los ciudadanos y que se resuelve ante la propia Administración Pública. Pueden ser impugnados:

Actos definitivos.
Actos de trámite que incidan directa o indirectamente en el fondo del asunto.
Actos que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento.
Actos que causen indefensión.

Estos podrán interponerse por los interesados a través del recurso de alzada o potestativo de reposición para poner fin a la vía administrativa. Los recursos contra actos administrativos que se funden únicamente en la nulidad de alguna disposición podrán interponerse directamente ante el órgano que dictó dicha disposición.

La regulación establece que:

El recurso necesita la existencia previa de un acto contra el que interponerse; se interpone sobre un acto, por lo que tiene que haber un acto previo.
El recurso se interpone ante la propia autora del acto y lo resuelve ella misma.
Están excluidos los recursos directos contra los reglamentos; se prevé un recurso indirecto con cuestión de ilegalidad contra reglamentos cuando estos se consideran ilegales.
Los recursos deben fundarse en alguno de los motivos de nulidad o anulabilidad.

2. Principios Generales de los Recursos

2.1. Principio Antiformalista

No están sujetos a formalidades estrictas, pero deben cumplir ciertos requisitos mínimos:

Nombre y apellidos del recurrente, y su identificación.
Acto que se recurre y la razón de impugnación.
Lugar, fecha, firma del recurrente e identificación del medio y lugar que se señalen para efectos de notificaciones.
Órgano, centro o unidad a la que se dirige y su correspondiente órgano de identificación.
Los demás exigidos por disposiciones específicas.

Si faltan algunos requisitos, se concederá un plazo de 10 días para subsanarlos.

2.2. Legitimación para Interponer Recurso

Solo puede interponerse por personal legitimado, es decir, los interesados:

Titulares de un interés legítimo.
Titulares de un derecho subjetivo afectado por el acto.
Aquellos cuyos intereses legítimos puedan ser afectados por la resolución y se personen antes de que haya resolución definitiva.
Asociaciones y organizaciones de intereses económicos y sociales.
Cuando la condición de interesado derive de alguna relación jurídica transmisible.

2.3. No Suspensión Automática de la Ejecutividad

La interposición del recurso no suspende la ejecutividad del acto administrativo impugnado, debido a que la Administración tiene el privilegio de autotutela.

Excepción: La suspensión será automática cuando el interesado manifieste que recurrirá por vía jurisdiccional sobre resoluciones sancionadoras firmes y ejecutivas.
El órgano a quien le toca resolver el recurso deberá estudiar el perjuicio causado al interés público o a terceros, y podrá suspender el acto de oficio o a solicitud del recurrente cuando pudieran causar perjuicio irreparable o de difícil reparación, o cuando la impugnación se fundamente en causas de nulidad de pleno derecho.
Reglas para la suspensión del acto:
1. Se entiende suspendida si ha pasado un mes desde que la solicitud de suspensión entró en el registro electrónico de la Administración y el órgano competente no ha dictado resolución expresa.
2. Cuando se dicte acuerdo de suspensión, podrán adoptarse medidas cautelares para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia del acto impugnado.
3. Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, solo producirá efectos previa prestación de caución o garantía.
4. La suspensión se prolongará tras agotar la vía administrativa cuando:
  1. Haya sido solicitada previamente por el interesado.
  2. Exista medida cautelar.
  3. Los efectos de esta se extiendan a la vía contencioso-administrativa.
5. Si el interesado interpone recurso contencioso-administrativo, la solicitud de suspensión del acto se mantendrá suspensa hasta que se produzca el juicio sobre la solicitud.
6. Cuando la suspensión del acto administrativo vaya a afectar a una pluralidad de personas, dicha suspensión deberá ser publicada en el periódico oficial en el que se insertó el acto.

2.4. Causas de Inadmisión del Recurso

Puede acordarse la inadmisión cuando el órgano administrativo sea incompetente y la competencia perteneciese a otra Administración, en cuyo caso el recurso deberá remitirse al órgano competente. Es decir, cuando:

Se carezca de legitimación.
Se trate de un acto no susceptible de recurso.
Haya transcurrido el plazo para interponer el recurso.
El recurso carezca manifiestamente de fundamento.

2.5. Trámite de Audiencia

Deberá darse trámite al recurrente e interesados antes de dictar resolución cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos documentos no recogidos en el expediente originario, y se pondrá de manifiesto a los interesados para que presenten alegaciones en un plazo no inferior a 10 días y un máximo de 15.

2.6. Documentos y Pruebas no Considerados

No se tendrán en cuenta en la resolución del recurrente:

Aquellos documentos que, habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones, no lo haya hecho.
Tampoco se le podrán solicitar pruebas cuando haya falta de su realización en el procedimiento.

2.7. Contenido de la Resolución del Recurso

La resolución que resuelva el recurso puede:

Estimar total o parcialmente, desestimar o declarar inadmisible.
Acordar la retroacción de actuaciones cuando exista un vicio formal y no se estime resolver el fondo.
Se deberá retroceder el procedimiento hasta el error para hacerlo correctamente.

Decidirá cuantas cuestiones se planteen en el procedimiento (hayan sido o no alegadas por el interesado). La resolución debe responder a lo que pidió el recurrente, y en ningún caso, puede agravar la situación inicial en la que este se encontraba.

2.8. Suspensión del Plazo para Resolver Recursos Múltiples

Cuando la pluralidad de recursos fuera causada por un mismo acto y no se hubiera interpuesto recurso judicial contra la resolución administrativa.
El órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo hasta que recaiga el pronunciamiento judicial.
Si la Administración decide suspender el plazo, debe avisar a los interesados que podrán intervenir. Si uno de los interesados recurre, la suspensión no cambia la situación del resto de los recursos que también están suspendidos.
Cuando el juez emita su decisión, se les comunica a los interesados y la Administración puede resolver directamente sin más trámite, excepto si corresponde dar audiencia a los interesados.

2.9. Notificación de la Resolución Final

La resolución final debe ser notificada al interesado en el lugar y por el medio que el recurrente haya indicado en la interposición.

Clases de Recursos Administrativos

Recursos Ordinarios:
1. Recurso de reposición.
2. Recurso de alzada.
Recursos Especiales:
1. Recurso económico-administrativo en materia fiscal.
2. Recurso administrativo especial en materia de contratación.
Recursos Extraordinarios:
1. Recurso extraordinario de revisión.

Recursos Ordinarios

A. Recurso de Reposición

Se interpone contra actos administrativos, expresos o presuntos, que pongan fin a la vía administrativa.
Es un recurso potestativo (el administrado decide si interponerlo o no).
Puede interponerse ante el mismo órgano que dictó el acto o directamente ante el órgano jurisdiccional contencioso-administrativo.
El plazo varía:
1. Acto expreso: Un mes desde la notificación.
2. Acto presunto: En cualquier momento a partir del día siguiente de que se produzca el acto presunto.
El plazo para dictar la resolución es de un mes. No podrá interponerse un nuevo recurso contra la resolución de un recurso de reposición.

B. Recurso de Alzada

Se interpone contra resoluciones y actos de trámite que afecten de forma directa o indirecta al fondo del asunto, impidan continuar el procedimiento, causen indefensión y causen perjuicio irreparable (siempre que no pongan fin a la vía administrativa).
Pueden interponerse ante:
1. El mismo órgano que dictó el acto.
2. El órgano competente para resolverlo.
Si se presenta ante el órgano que lo dictó, este debe remitirlo al órgano competente en un plazo de 10 días junto con el informe y el expediente completo.
El plazo de interposición:
1. Acto expreso: Un mes.
2. Acto presunto: En cualquier momento.
El plazo para resolver es de tres meses. Pasado ese tiempo sin resolución, se entiende desestimado, salvo los casos de doble silencio que se consideran estimados, excepto en casos de:
1. Derecho de petición.
2. Dominio público.
3. Medio ambiente.
4. Responsabilidad patrimonial.
No cabe otro recurso administrativo contra la resolución del recurso de alzada, salvo el recurso extraordinario de revisión.

Recurso Extraordinario de Revisión

Es un recurso para corregir situaciones de injusticia notoria descubiertas tras la firmeza de un acto administrativo (donde el particular afectado también puede solicitar el inicio de la revisión).
Solo procede por causas específicas:
1. Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.
2. Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
3. Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.
4. Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.
El acto debe ser firme en vía administrativa, lo que establece que cuando se tuvo conocimiento de las causas:
1. Ya ha transcurrido el plazo del recurso de alzada o reposición.
2. Ya se han presentado sus recursos y fueron desestimados.
El plazo de interposición varía:
1. Cuatro años: Si la causa es un error de hecho en los documentos.
2. Tres meses: Para el resto de causas, contados desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.
Podrá acordarse la inadmisión del recurso extraordinario por el órgano competente que lo dicta de forma motivada, sin necesidad de dictamen del Consejo de Estado, cuando no se base en una de las causas tasadas o cuando se hubiesen desestimado en el fondo otros recursos similares.
El plazo de resolución es de tres meses. Si no se ha dictado en el plazo, se entenderá desestimado, abriéndose la vía contencioso-administrativa.

Medios Alternativos de Resolución de Conflictos

La terminación convencional del procedimiento administrativo puede llevarse a cabo mediante:
1. Acuerdos.
2. Pactos.
3. Convenios.
4. Contratos.
Con personas de Derecho público o privado, siempre que:
1. No sean contrarias al ordenamiento jurídico.
2. No traten sobre materias que no sean susceptibles de transacción.
3. Tengan como objeto satisfacer el interés público.
4. Puedan finalizar procedimientos o insertarse en ellos con carácter previo.
La Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPACAP) contempla la posibilidad de sustituir el recurso de alzada o reposición por mecanismos alternativos de resolución de conflictos.
Características de la sustitución:
1. Debe estar previsto por la ley.
2. Aplicable en ámbitos sectoriales determinados o con especificidad en la materia.
3. Se permiten otras formas como la impugnación, reclamación, conciliación, mediación o arbitraje.
4. Deben llevarse ante órganos colegiados o comisiones imparciales y no están subordinados.
5. Deben respetarse los principios, garantías y plazos del procedimiento administrativo.
6. En caso de que sustituya al recurso de reposición, debe respetarse el carácter potestativo del interesado.
7. Aunque la ley contempla la posibilidad de sustituir el recurso administrativo por medios alternativos de resolución de conflictos, no se ha implementado de forma efectiva en el ámbito administrativo público debido a restricciones legales vigentes.
Limitaciones:
1. La Ley de Mediación excluye a la Administración Pública.
2. La Ley de Arbitraje solo permite en materias de libre disposición conforme al Derecho.
3. La Ley Orgánica excluye medios alternativos en materia laboral, penal y concursal o cualquier asunto en el que intervenga una entidad privada.