Organización y Competencias de las Administraciones Públicas en España

Administraciones Territoriales

Son las grandes Administraciones públicas por importancia, esto es, la AGE (Administración General del Estado), las Administraciones de las distintas CCAA (Comunidades Autónomas) y las entidades locales necesarias o constitucionalmente garantizadas, a saber, los municipios, las provincias como entidades locales y las islas.

Características:

  • Por tener fines generales: Todas las administraciones territoriales intervienen en muy distintos ámbitos de la vida social y económica (sanidad, educación…), obviamente no en todos ni de la misma forma, pues entre ellas se reparten las competencias, pero en ningún caso limitan su actividad a un solo tipo de actividad o servicio.
  • Por ejercer sus competencias sobre toda la población asentada en sus respectivos territorios: Ello es consecuencia de lo anterior, de la pluralidad y variedad de sus actividades, que hace que ningún miembro de dicha población resulte ajeno cuando menos a alguna de las mismas.
  • Por contar con todas las potestades administrativas superiores: El ordenamiento jurídico pone a disposición de estas Administraciones todas las potestades de esta naturaleza, las que suponen una mayor injerencia en la libertad o en el patrimonio de las personas (reglamentaria, sancionadora, expropiatoria), reservando incluso alguna de ellas para este tipo de Administración, como ocurre por ejemplo con la potestad expropiatoria.

La relación de las Administraciones territoriales entre sí se basa hoy en día, por imperativo constitucional, en el principio de autonomía.

Administraciones no Territoriales (Especializadas)

Denominadas genéricamente como Administraciones especializadas, constituyen un conjunto variado de entidades públicas con personalidad jurídica propia, creadas por la ley o en el marco de la ley, por las Administraciones territoriales, para el desempeño de alguna tarea específica de competencia de estas últimas y, como regla general, bajo la tutela de la Administración territorial matriz correspondiente. Ejemplos: Universidades Públicas, Colegios Profesionales.

Características:

  • Por tener fines específicos: Se crean para desarrollar una actividad o prestar un servicio concreto, de competencia inicial de la correspondiente Administración matriz, buscando una mayor eficiencia.
  • Por limitar el ejercicio de sus competencias a los destinatarios de su actividad o a los usuarios de los servicios que prestan: Las competencias de estas entidades no se extienden sobre toda la población asentada en el mismo territorio, sino que se ejercen exclusivamente sobre los destinatarios de su actividad.
  • Por no contar con las potestades administrativas superiores: El ordenamiento jurídico se limita a atribuir a este tipo de entidades las potestades administrativas necesarias para el cumplimiento de sus fines.

Alteración en el Ejercicio de Competencias

En principio, las competencias son irrenunciables, tienen que ser ejercidas por la Administración (y dentro de ella por el órgano) que las tiene atribuidas como propias, por quien es su titular. Esto es lo que se conoce como principio de irrenunciabilidad o de indisponibilidad de las competencias. Sin embargo, este principio presenta algunas excepciones legalmente previstas. Se trata de supuestos en los que la ley permite que una competencia sea ejercida por una Administración o por un órgano distinto del que es su titular. Lo que cambia no es el titular de la competencia, sino la Administración u órgano que la ejerce. Se habla de supuestos de alteración completa e incompleta.

Supuestos de Alteración Completa

Delegación

Constituye el supuesto básico de alteración del ejercicio de competencias. La delegación de competencias es la transferencia (completa) del ejercicio de una competencia de un órgano superior a otro inferior subordinado suyo. Se da en el plano interorgánico (entre órganos de una misma Administración pública) y entre órganos vinculados por una relación de jerarquía (superiores e inferiores). Ejemplo: Un Ministro delega en un Director General de su Ministerio (órgano subordinado a él) la competencia que le atribuye una ley para imponer sanciones en una determinada materia.

Puede darse también entre órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente y entre distintas Administraciones públicas, pero en estos casos presenta algunas variantes respecto del supuesto característico:

  • Constituye una transferencia estable del ejercicio de una competencia. A diferencia de la avocación, la delegación no se efectúa para la resolución de un solo caso, sino con carácter general para la de todos aquellos que se presenten mientras se encuentre vigente.
  • Por la razón anterior, la delegación ha de ser objeto de publicación en el boletín oficial correspondiente, para su conocimiento por todos los posibles afectados por el ejercicio de esa competencia.
  • Al inscribirse en el seno de una relación jerárquica, la delegación no requiere motivación por parte del órgano delegante ni aceptación por parte del órgano delegado. Constituye una facultad derivada de la jerarquía, y se impone al órgano delegado por voluntad del delegante, sin necesidad de una especial justificación. La razón por la que se producen con cierta frecuencia delegaciones de competencias radica en que las normas que atribuyen competencias suelen residenciarlas en los órganos superiores de cada Administración, que luego se ven imposibilitados para ejercerlas todas de manera efectiva, recurriendo a la delegación de algunas de ellas.
  • El ordenamiento jurídico declara indelegables algunas competencias, que por lo tanto deben ser necesariamente ejercidas por su titular. La LRJSP (Ley de Régimen Jurídico del Sector Público) establece algunos supuestos de competencias indelegables (como, por ejemplo, la aprobación de reglamentos o las ejercidas por delegación), que pueden ser ampliados por otras normas con rango de ley.
  • La delegación es libremente revocable por el órgano delegante en cualquier momento, precisando la revocación únicamente ser objeto de publicación, como la delegación inicial.
  • Cuando se ejerce una competencia por delegación, se debe indicar así en la resolución firmada por el órgano delegado. Y, además, las resoluciones dictadas por delegación se entienden a todos los efectos dictadas por el órgano delegante (por ejemplo, a efectos de recurso).

Avocación

Es la figura contraria a la delegación en su sentido tradicional. Solo se da en el plano interorgánico, y entre órganos jerárquicamente relacionados entre sí. La avocación es la asunción, en un caso concreto, del ejercicio de una competencia cuyo titular es un órgano inferior (o que éste ejerce por delegación) por parte de un órgano superior (en caso de competencias ejercidas por delegación, sólo por parte del órgano delegante).

  • La avocación no puede producirse de forma indefinida para un número indeterminado de casos, sino sólo en relación con casos concretos.
  • Por ello mismo, la avocación no precisa publicación, sino sólo notificación a los interesados en el procedimiento administrativo en el que se produce.
  • También por esa razón, la avocación ha de ser objeto de motivación, con el fin de excluir cualquier sombra de arbitrariedad, de desigualdad en la aplicación de la ley. Así pues, la avocación ha de basarse siempre en razones objetivas, por ejemplo, la especial complejidad del asunto o la relevancia pública adquirida por un caso concreto.
  • Y, finalmente, las resoluciones dictadas en casos de avocación se entienden, a todos los efectos, dictadas por el órgano avocante.

Sustitución

Es una especie de avocación en el plano interadministrativo, en las relaciones entre distintas Administraciones públicas. Consiste en la asunción del ejercicio de una competencia cuyo titular es una Administración “inferior” por parte de una Administración “superior”. Tratándose de Administraciones ligadas entre sí por una relación de autonomía (Administraciones territoriales), la ley sólo permite la sustitución en casos excepcionales de grave incumplimiento de sus obligaciones por parte de la Administración incumplidora.

Tipos de Competencias (Distribución Estado-CCAA)

Competencias Exclusivas

Una competencia es exclusiva del Estado o de las CCAA cuando sobre una determinada materia, bien el Estado o bien las CCAA cuentan con todas las funciones, tanto la legislativa como la ejecutiva.

Competencias Compartidas

Una competencia es compartida cuando sobre una determinada materia se reparten las funciones entre el Estado y las CCAA. Lo que se comparte es la materia, repartiéndose las funciones. En el sistema constitucional español hay dos tipos principales de competencias compartidas:

  1. En el primero, la Constitución Española (CE) reserva al Estado la legislación sobre una determinada materia, y en consecuencia las CCAA asumen sobre esa materia sólo funciones de ejecución. La legislación (toda) es estatal y la ejecución autonómica.
  2. En el segundo, la CE reserva al Estado solo una parte de la legislación en una materia determinada (legislación básica) y en consecuencia las CCAA asumen sobre esta materia la función de completar la legislación (desarrollo legislativo), así como la ejecución del entero bloque normativo (esto es, tanto de la legislación básica como del desarrollo legislativo autonómico). En estos casos, pues, la legislación es una tarea compartida entre el Estado y las CCAA, y la ejecución es competencia exclusiva autonómica.

Competencias Concurrentes

Una competencia es concurrente cuando sobre una materia determinada tanto el Estado como las CCAA disponen de todas las funciones (legislativa y ejecutiva). Tanto el uno como las otras pueden legislar en esa materia y ejecutar su propia legislación.

Relación entre Legislación Básica Estatal y Desarrollo Legislativo Autonómico

La legislación básica es un concepto material y no formal. La legislación básica es un mínimo común denominador normativo, que regula los aspectos más importantes de una materia a juicio del legislador estatal y que va a ser de común aplicación en todo el territorio español, pero que no agota la regulación de esa materia, sino que debe dejar un espacio para el desarrollo legislativo autonómico, para que sobre esa materia las CCAA puedan ejercer también sus propias opciones de política legislativa.

Las leyes estatales que contienen la legislación básica en una materia no tienen por qué llamarse leyes básicas. Y tampoco es una relación temporal. La legislación básica no tiene por qué preceder necesariamente al desarrollo legislativo autonómico (o al de alguna Comunidad Autónoma).

Cuando las CCAA tienen competencia de desarrollo legislativo en una determinada materia, cualquiera de ellas puede perfectamente adelantarse al legislador estatal en la regulación de esa materia o de aspectos novedosos de la misma. Lo único que tendrá que hacer luego, cuando se apruebe la legislación básica, es adaptarse a la misma si hubiera alguna contradicción.

Entidades Locales: Caracteres Generales

Las entidades locales presentan los siguientes caracteres:

  • A) Administraciones públicas: Las entidades locales son poderes públicos con personalidad jurídica propia, y diferente de la AGE y de las Administraciones autonómicas. Pero, además, y a diferencia del Estado y de las CCAA, que cuentan con poder legislativo y el primero también con poder judicial, las entidades locales son exclusivamente Administraciones públicas.
  • B) Administraciones territoriales: Las entidades locales necesarias (municipio, provincia e isla) reúnen todas las características de las Administraciones territoriales: fines generales, competencias sobre toda la población asentada en sus respectivos territorios y disponibilidad de todas las potestades administrativas superiores.
  • C) Administraciones de base asociativa o corporativa: Las entidades locales necesarias responden también al tipo de las personas jurídico-públicas de base asociativa o corporativa (Corporaciones de Derecho Público – CDP), por eso se las llama también con propiedad Corporaciones locales, aunque esta característica pueda pasar más desapercibida que en el caso de las Corporaciones sectoriales de base privada (como los Colegios profesionales). Las entidades locales constituyen también supuestos de autoadministración de sus miembros, que, en este caso, como entidades territoriales que son, son todas las personas asentadas en sus respectivos territorios a través de órganos representativos.
  • D) Administraciones autónomas: Aunque en el pasado las entidades locales estuvieron sometidas a tutela por parte de la Administración estatal, la CE garantiza hoy su autonomía.

Diferencias entre Autonomía Local y Autonomía de las CCAA

Conviene precisar las diferencias entre la autonomía local y la de las CCAA, que son las siguientes:

  • A) Autonomía de carácter puramente administrativo: A diferencia de las CCAA, las entidades locales carecen en el ordenamiento jurídico español de potestad legislativa, por lo que su autonomía tiene un carácter puramente administrativo.
  • B) Configuración legal de las competencias de las entidades locales: Las competencias de las CCAA se encuentran establecidas en las normas integrantes del bloque de constitucionalidad (CE y Estatutos de Autonomía). Sin embargo, el bloque de constitucionalidad no precisa las competencias de las entidades locales, cuya determinación queda remitida al legislador. La CE se limita a garantizar la autonomía de las entidades locales (para la gestión de sus respectivos intereses), la cual obviamente presupone (además de la doble exigencia orgánica y funcional antes mencionada) un cierto nivel de competencias (pues autonomía respecto de cero competencias equivaldría a cero autonomía), pero ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía detallan esas competencias, que quedan ampliamente remitidas al legislador, el cual dispone a este respecto de un amplio margen de configuración, aunque susceptible siempre de control último de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional (TC).
  • C) Tutela judicial ordinaria de la autonomía local: Si una Comunidad Autónoma considera que el Estado ha invadido sus competencias, puede defender su autonomía ante el TC (recurso de inconstitucionalidad y conflicto de competencia). Sin embargo, para defender sus competencias (y su autonomía) frente a posibles intromisiones por parte del Estado o de las CCAA, las entidades locales carecen de cauces procesales apropiados de acceso ante el TC, por lo que han de procurarla ante los tribunales ordinarios (jurisdicción contencioso-administrativa).

La Provincia como Entidad Local

La Entidad Local Provincial

La división provincial tuvo en su origen como finalidad la creación una división territorial del Estado para el cumplimiento de sus propios fines, es decir, el establecimiento de una división territorial para el despliegue de los órganos periféricos de la propia Administración estatal (Gobiernos Civiles, etc.). No obstante, el respeto que, al hacerse la división provincial, se tuvo en España por los límites de los antiguos Reinos, hizo que esa misma delimitación territorial pudiera servir de base para la constitución sobre ella de una entidad local de segundo grado, como es la provincia como entidad local (cuyo órgano de gobierno son las Diputaciones provinciales), lo cual fue ocurriendo, en efecto, paulatinamente a lo largo del siglo XIX. Al cabo de este proceso, en cada provincia quedó constituida una entidad local provincial, gobernada por la correspondiente Diputación provincial, cuya función principal ha sido siempre y continúa siendo la asistencia a los pequeños municipios de la provincia en la prestación de los servicios municipales obligatorios.

La Constitución reconoce este doble carácter de la provincia: “La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado”.

Relación entre Entidades Locales Provinciales y CCAA

Se deben distinguir cuatro situaciones:

  1. Comunidades Autónomas uniprovinciales e insulares: En las CCAA uniprovinciales se ha producido la desaparición de la provincia como entidad local, y las instituciones autonómicas han asumido sus funciones, para evitar la duplicidad de Administraciones territoriales sobre un mismo ámbito territorial.
  2. CCAA con provincias fuertes: En el caso del País Vasco, la creación de la Comunidad Autónoma ha supuesto un reforzamiento de la entidad local provincial. En efecto, las provincias vascas tienen un régimen especial (régimen foral) que las dota de potestades y competencias muy superiores a las de las provincias de régimen ordinario. En el País Vasco, las competencias autonómicas se reparten entre las instituciones comunes (autonómicas) y las provinciales (territorios históricos).
  3. CCAA con provincias débiles: Tal es el caso de aquellas CCAA que han establecido en su seno una división comarcal, y en las que la entidad local comarcal asume algunas de las funciones que correspondían o podrían haber correspondido a las Diputaciones provinciales. Es, especialmente, el caso de Cataluña.
  4. Comunidades Autónomas con provincias de régimen ordinario: En el resto de Comunidades Autónomas (incluida la valenciana) puede hablarse de un régimen local provincial ordinario. También en ellas la creación de las CCAA ha hecho perder a las Diputaciones provinciales gran parte del peso administrativo que tuvieron en otros tiempos (en el contexto de un Estado centralista), pero siguen conservando su personalidad propia y la función principal que siempre han tenido de asistencia a los pequeños municipios de la provincia.

Competencias del Municipio

Planteamiento General

La CE no concreta las competencias de las entidades locales en general ni del municipio en particular, limitándose a garantizar su autonomía para la gestión de sus intereses, por lo que la determinación de las competencias municipales queda remitida al legislador ordinario, que cuenta para ello con un amplio margen de configuración, dentro no obstante del respeto a la autonomía local constitucionalmente garantizada, que exige obviamente un cierto nivel competencial, cuya observancia podrá ser en último término objeto de control por el TC. Dentro de las competencias municipales cabe distinguir entre competencias propias y competencias delegadas.

Competencias Propias

La LBRL (Ley de Bases del Régimen Local) no agota la determinación de las competencias propias de los municipios, lo que sería difícilmente compatible con la caracterización de la autonomía municipal como un derecho de participación en las materias donde esté presente el interés local y la configuración del Estado español como un Estado autonómico, en el que la legislación sobre tales materias puede corresponder al Estado y/o a las CCAA.

Competencias Delegadas

Los municipios pueden ejercer también por delegación competencias de titularidad de otras Administraciones (la AGE o las Administraciones autonómicas), en los términos previstos por la LBRL y por la legislación sectorial correspondiente. El ejercicio de competencias por delegación requiere el consentimiento del municipio delegado, bien en forma de solicitud o en forma de aceptación de la delegación, y debe ir acompañada de la correspondiente financiación por parte de la Administración delegante.

Competencias Provinciales

Competencias Propias

La competencia principal de las entidades locales provinciales (competencia propia) ha sido siempre la de asistir a los municipios de la provincia en el ejercicio de sus competencias, y en especial en la prestación de los servicios municipales obligatorios. Esta asistencia se puede articular de distintas maneras, entre ellas, a través de las ayudas previstas en los Planes provinciales de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal que anualmente deben aprobar las Diputaciones provinciales.

Competencias Delegadas

De la misma manera que los municipios, las Diputaciones provinciales también pueden recibir competencias delegadas de otras Administraciones.

Otras Entidades del Sector Público

Corporaciones de Derecho Público (CDP)

Las CDP (a diferencia de todas las Administraciones territoriales, incluidas las Corporaciones locales) presentan las siguientes características:

  • No territoriales o especializadas: No cuentan con fines generales, sino que tienen asignadas funciones públicas específicas, relacionadas siempre con las actividades profesionales o económicas de sus miembros.
  • En régimen de autoadministración: Los miembros de una CDP (por ejemplo, los abogados de un Colegio de Abogados) son, pues, al mismo tiempo los destinatarios directos de las funciones públicas que la ley le atribuye. Por eso se dice que este tipo de entidades públicas constituye un supuesto de autoadministración, en la medida en que el ejercicio de ciertas funciones públicas se atribuye a entidades formadas por los propios destinatarios principales de tales funciones, que en este sentido se “autoadministran”.

Las funciones públicas que se atribuyen a este tipo de entidades constituyen, en todo caso, una responsabilidad de los poderes públicos.

Sector Público Empresarial y Fundacional

Por “sector público” se entiende no sólo el conjunto de los poderes públicos del Estado (legislativo, judicial, y todas las Administraciones públicas que hemos venido estudiando hasta ahora, tanto territoriales como no territoriales), sino también todas aquellas entidades de Derecho privado pertenecientes o controladas por las Administraciones públicas.

La legislación que se ocupa de estos temas distingue así tres tipos de sector público:

  • a) el sector público administrativo (compuesto por todas las Administraciones públicas territoriales y no territoriales),
  • b) el sector público empresarial (sociedades mercantiles con mayoría de capital público) y
  • c) el sector público fundacional (fundaciones del sector público, es decir, fundaciones con aportación patrimonial mayoritaria de alguna Administración pública o con mayoría de votos en el patronato por parte de alguna Administración pública).

Las entidades que integran el sector público empresarial y el sector público fundacional no son Administraciones públicas en sentido estricto, porque tienen forma jurídica privada y en consecuencia no pueden contar con potestades administrativas, rigiéndose esencialmente en su actuación por normas de Derecho privado. Ahora bien, su pertenencia al sector público hace que no puedan escapar por completo a las servidumbres características del Derecho administrativo. Así pues, en materia presupuestaria, de contratación, selección de personal y gestión patrimonial deben respetar mutatis mutandis las mismas exigencias impuestas por la ley (por el Derecho administrativo) a las Administraciones públicas propiamente dichas.