Régimen Jurídico de los Bienes de Dominio Público: Afectación, Uso y Gestión

Clasificación y Naturaleza de los Bienes de Dominio Público

El artículo 5 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) define los bienes de dominio público como aquellos que, «siendo de titularidad pública, se encuentren afectados al uso general o al servicio público, así como aquellos a los que una ley otorgue expresamente el carácter de demaniales». Esta definición sigue la tradición del Código Civil, que considera a estos bienes como destinados a un uso o servicio público. Hauriou entendía el dominio público como «las propiedades administrativas afectadas a la utilidad pública que, como consecuencia de tal afectación, quedan sometidas a un régimen especial de utilización y protección».

Tipos de Bienes de Dominio Público según su Destino

Bienes de dominio público por estar destinados a un uso público: Incluyen desde calles o plazas hasta la ribera de los ríos o playas.
Bienes de dominio público por estar destinados a un servicio público: Se refiere a funciones o finalidades administrativas, como por ejemplo, los colegios públicos.

Naturaleza de los Bienes de Dominio Público

Dominio público natural: Bienes que son de dominio público debido a sus características naturales, que los hacen propensos a su uso y disfrute por todos.
Dominio público artificial: Bienes creados por el hombre, cuya demanialidad es una cuestión actual y coyuntural.
Dominio público por determinación legal: Bienes declarados de esta manera por una ley.

Afectación y Desafectación de Bienes de Dominio Público

La característica esencial de un bien de dominio público es su afectación o destino a un uso o servicio público. Según el artículo 65 de la LPAP, la afectación es «la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o servicio público, y su integración en el dominio público». Santamaría Pastor define los siguientes tipos de afectación:

Afectación mediante ley: Una ley califica como de dominio público determinadas categorías de bienes. El artículo 132.2 de la Constitución Española (CE) establece que «serán bienes de dominio público estatal los que determine la ley». Incluso, se produce una afectación directamente por la Constitución, en el supuesto específico de las playas, zona marítimo-terrestre, mar territorial y recursos naturales de la zona económica y plataforma continental, declarados demaniales.
Afectación expresa: Se produce por un acto o resolución administrativa que destina un bien a un uso o servicio público, regulado por el artículo 68 de la LPAP.
Afectación implícita: Un acto administrativo tiene una finalidad diversa, pero conlleva el destino de un bien a un uso o servicio público. Por ejemplo, la expropiación o la aprobación de los planes de obras.
Afectación presunta: Un bien se encuentra destinado a un uso o servicio público, pero sin estar amparado por un acto administrativo. El artículo 66.2 de la LPAP menciona «la utilización pública, notoria y continuada por la Administración General del Estado (AGE)», «de bienes y derechos de su titularidad para un servicio o uso general». Sin embargo, para que se produzca una afectación presunta no es requisito la previa titularidad administrativa del bien.

Es posible que un mismo bien esté afectado a varios usos o servicios públicos a la vez, a través de las afectaciones concurrentes (artículo 67 de la LPAP), siempre que tales usos o servicios sean compatibles. Si la afectación es el procedimiento por el que se destina un bien a un uso o servicio público, adquiriendo la condición de bien demanial, la desafectación, según el artículo 69.1 de la LPAP, implica que tales bienes demaniales pierden «esa condición, adquiriendo la de patrimoniales», «por dejar de destinarse al uso general o al servicio público». El apartado 2 del mismo artículo indica que «salvo en los supuestos previstos en esta ley, la desafectación deberá realizarse siempre de manera expresa». Por lo tanto, la desafectación se debe realizar siempre a través de un procedimiento expreso, recogido en la propia LPAP (artículo 70).

Mutaciones Demaniales

Las mutaciones demaniales se producen cuando un bien demanial destinado a un uso o servicio público concreto deja de estar afectado y pasa simultáneamente a estar afectado a otro uso o servicio público diferente, bien en la misma Administración Pública o en cualquiera de sus organismos públicos vinculados o dependientes. La LPAP solo prevé las mutaciones de bienes demaniales de la AGE. En ocasiones, también se considera mutación demanial cuando existe un cambio en la titularidad pública del bien concreto. No obstante, también prevé la posibilidad de afectar un bien demanial de la AGE o sus organismos públicos a otras Administraciones Públicas para destinarlo a un uso o servicio de su competencia (artículo 71.4). Esto se denomina adscripción, en la cual no se altera ni la titularidad de los bienes ni su carácter demanial (artículos 73 a 79).

Uso de los Bienes de Dominio Público

El régimen más específico es el aplicable a los bienes de dominio público, ya que, como indica Santamaría Pastor, el régimen de los bienes patrimoniales es transitorio, en el cual se encuentra un bien, ya sea para su afectación, desafectación y posterior enajenación. La legislación de cada conjunto de bienes demaniales establece el régimen de uso de cada uno de ellos. La LPAP regula unas reglas genéricas de utilización de tales bienes que se aplican con carácter supletorio a esa legislación concreta, y nos ayuda a conocer, de forma general, cómo es la utilización de los bienes demaniales. El artículo 84 de la LPAP indica que nadie puede ocupar o utilizar un bien demanial de manera que exceda el derecho de uso que corresponde a todos sin el correspondiente título habilitante.

Tipos de Uso de los Bienes de Dominio Público

Uso común: «Corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de modo que el uso por unos no impide el de los demás interesados» (artículo 85.1). Se especifica en cada ley que regula los bienes concretos del dominio público (por ejemplo, pasear o bañarse). El uso común podrá ser realizado por todos libremente, sin más limitaciones que las derivadas de su naturaleza.
Uso especial: Aquel que, sin impedir el uso común, supone la concurrencia de determinadas circunstancias, como la peligrosidad o intensidad, preferencia en caso de escasez, la obtención de una rentabilidad singular, lo que supone un exceso frente al uso común o un menoscabo de este (por ejemplo, el establecimiento de un embarcadero en un río).
Uso privativo: Ocupación o uso del dominio público que impide o excluye el uso común por todos. Por ejemplo, obras o instalaciones fijas.

Mientras que el uso común no necesita título administrativo para su ejercicio, tanto el uso especial como el uso privativo requieren de un título habilitante, que puede ser una autorización o concesión. Los usos privativos, cuando se efectúen únicamente mediante instalaciones desmontables, están sujetos a autorización, mientras que los usos especiales que tengan una duración superior a cuatro años, así como los usos privativos que conlleven la ocupación del dominio público con obras o instalaciones fijas, requieren concesión administrativa.

Autorizaciones y Concesiones

Autorizaciones

Según el artículo 92 de la LPAP, las autorizaciones se otorgan directamente a los peticionarios, salvo que, por cualquier circunstancia, se encuentre limitado su número, en cuyo caso se otorgarán por el sistema de concurrencia y, si no, mediante sorteo. Se otorgan por tiempo determinado, que no puede ser superior a cuatro años, incluidas las prórrogas, y pueden ser revocadas unilateralmente por la Administración, sin derecho a indemnización, por razones de interés público, cuando resulten incompatibles con las condiciones generales aprobadas con posterioridad, cuando produzcan daños al dominio público o impidan su utilización para actividades de mayor interés público o menoscaben el uso general. Las autorizaciones pueden ser gratuitas, otorgarse con contraprestación o con condiciones, o sujetas al pago de una tasa. También se puede exigir una garantía, incluso, su reparación. En el contenido de la autorización deben constar diversos elementos.

Concesiones

Según los artículos 93 y siguientes de la LPAP, las concesiones se otorgan en régimen de concurrencia. Cabe la adjudicación directa en los supuestos previstos en la propia LPAP, cuando se den circunstancias excepcionales o cuando así se prevea en la legislación específica. Otorgada la concesión, debe formalizarse en documento administrativo, que será título suficiente para inscribirla en el Registro de la Propiedad. También se otorgarán por tiempo determinado, que no puede ser superior a 75 años, incluidas sus prórrogas, salvo que se establezca otro menor en las normas especiales. Al igual que las autorizaciones, pueden ser gratuitas, con contraprestación o sujetas a condiciones. No podrán ser titulares de una concesión quienes incurran en alguna de las causas de prohibición de contratar reguladas en la legislación sobre contratos de las Administraciones Públicas, y si tal causa surge a posteriori, conllevará la extinción de la concesión. La concesión otorga a su titular un derecho real limitado. Pueden ser transmitidas (inter vivos, mortis causa, etc.) por el plazo que dure la concesión, y con la conformidad de la Administración concedente. A diferencia de las autorizaciones, no pueden ser objeto de revocación unilateral, pero sí de rescate.