Regulación del Territorio y Derechos Ambientales: Un Enfoque Local y Constitucional

La Ordenación del Territorio en el Ámbito Local

Tanto el Estado como las Comunidades Autónomas (CC. AA.) deben garantizar a las corporaciones locales la participación en las decisiones sobre los asuntos que afecten a sus intereses y competencias (garantía institucional de la autonomía local), entre los que se encuentran, obviamente, los territoriales dentro de sus correspondientes circunscripciones. La Ley de Bases del Régimen Local de 1985 no contiene ninguna competencia directa de las corporaciones locales sobre la Ordenación del Territorio (OT).

Sin embargo, en este sentido, es de subrayar la enorme trascendencia que ha tenido históricamente la relación del urbanismo, como competencia esencialmente local, con la competencia autonómica sobre OT. Recordemos que, según la Constitución Española (CE), el urbanismo y la OT son dos niveles interrelacionados y complementarios a la hora de ordenar el espacio físico desde dos escalas distintas, esto es, la local y la supramunicipal.

Otra cosa bien distinta son las disfunciones que se pueden dar en esa interrelación necesaria, es decir, que ambas disciplinas se dediquen a sus correspondientes ámbitos sin establecer los obligados mecanismos de coordinación e integración. De ese modo, no es posible el desconocimiento de las competencias locales sobre el urbanismo a la hora de ejercer las CC. AA. sus competencias sobre OT, ni tampoco una anulación de las previsiones sobre OT por los correspondientes planes urbanísticos.

Como consecuencia de esta afirmación, las leyes urbanísticas y de OT se han venido ensayando diversas técnicas de relación de los instrumentos urbanísticos a los objetivos de la OT. Así, a lo largo de su articulado, se presenta a la OT como referencia y marco del urbanismo. Se señala como el primer objetivo de la ley desarrollar los instrumentos de relación, coordinación e incardinación entre la ordenación territorial y la urbanística.

Importante resulta la previsión del artículo 45 en el sentido de que los planes de OT pueden determinar que algunos terrenos se excluyan del proceso urbanizador o establecer criterios de ordenación de usos, de protección o mejora de estos por razones paisajísticas, culturales o ambientales incompatibles con cualquier clasificación distinta a la de suelo no urbanizable.

La Ley de Ordenación del Territorio de Andalucía (LOTA)

Por su parte, la LOTA contiene varias alusiones a la relación del urbanismo y la OT:

  • El artículo 10 indica que los planes de OT de ámbito subregional serán el marco de referencia para el desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de todas las administraciones y entidades públicas.
  • El artículo 11 indica que los planes de OT de ámbito subregional tendrán como contenido las determinaciones de los planes urbanísticos vigentes en su ámbito que deban ser objeto de adaptación.
  • El artículo 23 expresa que los planes de OT subregionales serán vinculantes para los planes urbanísticos y establecerán los plazos para la adaptación de estos a sus determinaciones.
  • El artículo 37 establece la paralización de actividades de intervención singular, muchas de ellas relacionadas con el urbanismo, que no se ajusten a las previsiones de los planes de OT.
  • El artículo 38 establece la vinculación directa de las declaraciones de interés autonómico para el planeamiento urbanístico.

El Derecho al Medio Ambiente en la Constitución Española (Artículo 45)

El artículo 45 de la CE, encuadrado dentro del Título I: “De los derechos y deberes fundamentales”, en el Capítulo III “De los principios rectores de la política social y económica” dice:

  1. Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
  2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
  3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

Analizando este artículo, en el primer apartado destaca el reconocimiento del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, y obliga a los poderes públicos y a los ciudadanos a su protección y conservación, entendiendo esta tarea como un deber. En este apartado se aprecia un planteamiento antropocéntrico del medio ambiente (es decir, se protege por la necesidad que tiene el ser humano de él para su bienestar y desarrollo).

Del apartado 2º destaca la obligación de los poderes públicos de velar por la utilización racional de los recursos naturales, basándose en la solidaridad en la utilización de este bien colectivo, con un doble objetivo:

  1. Proteger y mejorar la calidad de la vida.
  2. Defender y restaurar el medio ambiente.

Finalmente, en el apartado 3º destaca el aspecto sancionador para quien incumpla esta obligación, tanto penal como administrativamente, con obligación de reparar el daño causado.

Por su colocación sistemática en la Constitución, el derecho al medio ambiente no se incluye entre los derechos fundamentales que cuentan con mayor grado de protección. Se trata de un principio rector y los derechos concretos que de él puedan derivarse serán los que el legislador determine en la normativa que desarrolle el derecho, siendo alegables solo ante la jurisdicción ordinaria (no ante el Tribunal Constitucional mediante el recurso de amparo).

Sin embargo, que este derecho se configure como un principio rector no implica que el artículo 45 sea una mera norma programática, vacía de contenido y consecuencias. En el propio artículo hay mandatos muy claros para los poderes públicos que no pueden ser desatendidos. El propio TC advierte que los principios rectores contemplados en el Capítulo III del Título I no son una simple invitación al legislador, sino un auténtico mandato que dé contenido a esos derechos.

La Participación Ciudadana en el Medio Ambiente

La CE reconoce a los ciudadanos una responsabilidad directa en la conservación de un medio ambiente adecuado. De esta responsabilidad se deriva la obligación de una conducta cívica comprometida con la conservación del entorno, pero también la necesidad de arbitrar cauces adecuados que permitan a todos los ciudadanos participar activamente en su protección.

La defensa del medio ambiente, en cuanto bien jurídico colectivo, se configura en la actualidad como uno de los ámbitos en los que se da una manifestación más intensa del principio de participación ciudadana que, con carácter general, consagra el artículo 9.2 de la CE: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.”

Este principio de participación ciudadana es propio de las democracias pluralistas modernas, en las que se permite la intervención directa de los ciudadanos en funciones de defensa del interés público que tradicionalmente eran monopolio exclusivo del poder ejecutivo. Esta nueva dimensión de la participación ciudadana resulta especialmente acusada, como hemos destacado, en el ámbito de la protección del medio ambiente.

Las organizaciones ecologistas, en especial, desempeñan un papel fundamental en la protección del entorno, colaborando con los poderes públicos que muchas veces se muestran incapaces, por falta de decisión o de recursos, para asegurar una aplicación efectiva de las normas y medidas de tutela ambiental. Al mismo tiempo, las organizaciones ambientales y los ciudadanos, al ejercer este derecho de participación, actúan como un elemento de control de la propia administración, pues, como hemos visto, una de las paradojas que presenta el derecho ambiental es que los poderes públicos a quienes el ordenamiento jurídico encomienda la función de velar por el medio ambiente pueden aparecer también, y aparecen con frecuencia, como agresores de ese mismo bien jurídico.

La definición jurídica de esta participación y su instrumentación a través de herramientas legales que la hagan realmente efectiva constituyen en la actualidad uno de los terrenos en los que con mayor intensidad ha progresado el derecho medioambiental internacional y, por extensión, el derecho comunitario y el de los Estados que integran la Unión Europea (UE).

El Convenio de Aarhus

En esta línea, debe destacarse el Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998. Conocido como Convenio de Aarhus, parte del siguiente postulado: para que los ciudadanos puedan disfrutar del derecho a un medio ambiente saludable y cumplir el deber de respetarlo y protegerlo, deben tener acceso a la información medioambiental relevante, deben estar legitimados para participar en los procesos de toma de decisiones de carácter ambiental y deben tener acceso a la justicia cuando tales derechos les sean negados.

Estos derechos constituyen los tres pilares sobre los que se asienta el Convenio de Aarhus:

  1. El pilar de acceso a la información medioambiental desempeña un papel esencial en la concienciación y educación ambiental de la sociedad, constituyendo un instrumento indispensable para poder intervenir con conocimiento de causa en los asuntos públicos. Se divide en dos partes: el derecho a buscar y obtener información que esté en poder de las autoridades públicas, y el derecho a recibir información ambientalmente relevante por parte de las autoridades públicas, que deben recogerla y hacerla pública sin necesidad de que medie una petición previa.

  2. El pilar de participación del público en el proceso de toma de decisiones, que se extiende a tres ámbitos de actuación pública: la autorización de determinadas actividades, la aprobación de planes y programas y la elaboración de disposiciones de carácter general de rango legal o reglamentario.

  3. El tercer y último pilar del Convenio de Aarhus está constituido por el derecho de acceso a la justicia y tiene por objeto garantizar el acceso de los ciudadanos a los tribunales para revisar las decisiones que potencialmente hayan podido violar los derechos que en materia de democracia ambiental les reconoce el propio convenio. Se pretende así asegurar y fortalecer, a través de la garantía que dispensa la tutela judicial, la efectividad de los derechos que el Convenio de Aarhus reconoce a todos, y, por ende, la propia ejecución del convenio.

Finalmente, se introduce una previsión que habilitaría al público a entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar cualquier acción u omisión imputable, bien a otro particular, bien a una autoridad pública, que constituya una vulneración de la legislación ambiental nacional.

España ratificó este convenio en diciembre de 2004, y la Comunidad Europea con posterioridad, en 2005. Desde entonces, la UE ha modificado su legislación para adaptarse al convenio. En España, la adaptación a las prescripciones del Convenio de Aarhus y la incorporación de las directivas comunitarias al respecto, se produjo con la aprobación de la Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.