Estructura y Desafíos de la Gestión de Recursos Humanos en la Administración Pública Española: Competencias e Incompetencias Históricas
La Administración Pública: Más Allá de la Ventanilla
Imagínese que después de varias horas recorriendo Madrid para entregar pedidos, cansado y con prisa, le toca hacer un trámite en la Administración. Quizá piense que es lenta, que funciona “a su bola”, que nadie le explica nada. Pero lo que vemos en una ventanilla es solo la parte visible de algo mucho más profundo. La Administración española es una meta-institución, una estructura que no solo gestiona servicios, sino que organiza y articula la vida social a través de normas, reglas, valores y prácticas que se han formado durante siglos. Por eso, cuando hablamos de mejorar la gestión de recursos humanos en la Administración, no hablamos simplemente de contratar o evaluar a personas: hablamos de entender cómo una institución pública combina sus competencias y sus incompetencias históricas, organizativas y culturales.
Reflexión Dirigida a Nuevos Perfiles Laborales
Dirijo esta reflexión a un joven trabajador de la economía de plataformas porque, desde su mundo laboral (flexible, rápido, con horarios inciertos y exigencia constante de rendimiento), la gestión pública puede parecerle ajena. La Administración española arrastra lógicas muy distintas a las de una empresa o plataforma digital, porque mezcla su papel institucional con su papel organizativo, y porque su gestión de personas está marcada por herencias del siglo XIX, por principios del derecho administrativo y por modelos de empleo que todavía hoy definen cómo se selecciona, cómo se promociona y cómo se trabaja en lo público.
La Doble Naturaleza de la Administración: Institución y Organización
La Dimensión Institucional: Estabilidad y Rigidez
La Administración es, al mismo tiempo, institución y organización. Como institución, se basa en normas, valores y aprendizajes sociales que buscan garantizar estabilidad, continuidad y previsibilidad. No se puede transformar rápidamente porque las instituciones, a diferencia de las organizaciones, no cambian por decreto, sino a lo largo de procesos de evolución social. Esta dimensión institucional es una competencia esencial, ya que proporciona seguridad jurídica, igualdad de trato, continuidad de políticas y una función social de enorme peso. Pero también genera incompetencias, como estructuras rígidas, lentitud en la adaptación y procedimientos que reflejan más la necesidad de garantizar legalidad que la de ofrecer agilidad.
La Dimensión Organizativa: Dirección y Gestión
Cuando la Administración actúa como organización, necesita diseñar sus órganos, gestionar sus recursos y aplicar técnicas de dirección. Tenemos que diferenciar entre:
- Liderar: Implica inspirar, movilizar y generar confianza.
- Dirigir: Implica diseñar políticas y actuar estratégicamente.
- Gestionar: Implica llevar a cabo procedimientos como nóminas, permisos o expedientes.
Una gran incompetencia de la Administración española es que, aunque tiene buenos gestores y abundante conocimiento normativo, carece de una verdadera dirección pública profesional, prevista en el EBEP pero escasamente desarrollada. Esto provoca que muchos mandos intermedios procedan de cuerpos funcionariales sin formación específica en liderazgo o gestión estratégica; se ocupan puestos por antigüedad o pertenencia a un cuerpo, no por competencias directivas. El resultado es que la Administración dispone de personas técnicamente competentes, pero organizaciones que no favorecen la motivación, la comunicación o la cohesión del grupo, todas ellas competencias clave.
Herencias Históricas: El Modelo de Carrera
Del Clientelismo a la Profesionalización (Siglo XIX y XX)
Desde el siglo XIX, la Administración española ha oscilado entre el caos político (cesantías, favoritismos, clientelismo) y los intentos de profesionalización. La figura del cesante y los vaivenes de la época liberal explican por qué se impulsaron sistemas de mérito, capacidad y estabilidad. Reformas como las de López Ballesteros o el Estatuto de Maura de 1918 consolidaron oposiciones, cuerpos y escalas para asegurar que la Administración no cambiara al ritmo de la política. Esto fue una competencia enorme: por primera vez se logró que el empleo público fuera estable, profesionalizado y ajeno al partidismo.
Consecuencias del Modelo de Carrera
Pero estas reformas dejaron como herencia el modelo de carrera. En él, se selecciona a las personas para ingresar en un cuerpo, no para un puesto concreto. Las pruebas se centran en conocimientos generales y jurídicos, la experiencia profesional previa apenas cuenta y el aprendizaje del puesto se produce después de acceder. El modelo garantiza estabilidad, pero provoca incompetencias como encasillamiento, falta de flexibilidad y dificultades para ajustar los recursos a las necesidades reales de los servicios públicos.
Retribuciones y Promoción
Las retribuciones se basan más en “lo que el funcionario es” —el cuerpo y el nivel que ocupa— que en lo que hace. Además, la promoción se apoya mucho en la antigüedad, y la evaluación del desempeño tiene una incidencia mínima.
La Ausencia de Evaluación del Desempeño
Para un joven que trabaja en una plataforma, esto puede resultar sorprendente. En el trabajo le valoran por resultados inmediatos, tiempos de entrega, valoraciones, disponibilidad. En la Administración, en cambio, la evaluación del desempeño, aunque recogida en el EBEP, no se ha materializado realmente. Esto supone una gran incompetencia: sin medir el rendimiento, la organización no puede mejorar ni reconocer el esfuerzo ni corregir desviaciones. Este es uno de los mayores desafíos actuales, porque la falta de evaluación dificulta construir una cultura profesional orientada a resultados.
El Modelo de Empleo vs. El Modelo de Carrera
El modelo de empleo se describe como alternativa al modelo de carrera. En él, lo importante es el puesto, la flexibilidad y el rendimiento inmediato. Sin embargo, la Administración española aún está muy lejos de adoptarlo, porque su cultura institucional prioriza estabilidad y legalidad. Así, la combinación de ambos modelos se ha quedado a medias: el modelo de carrera se mantiene rígido, mientras que el modelo de empleo solo aparece fragmentado en algunas zonas periféricas del sistema. Esto genera un desequilibrio que afecta a la eficiencia y a la capacidad de atraer talento joven, especialmente en perfiles digitales, técnicos o adaptativos que el sector público necesita urgentemente.
Equilibrio entre Estabilidad y Modernización
Una competencia indiscutible del empleo público es la estabilidad, que garantiza derechos laborales sólidos, neutralidad y continuidad del servicio. Para alguien acostumbrado a la precariedad extrema y a la dependencia de algoritmos que pueden desconectarle sin explicación, esta estabilidad puede parecer un sueño. Se insiste en que esta estabilidad, aunque valiosa, debe combinarse con mecanismos modernos de gestión: planificación estratégica, formación directiva, habilidades blandas, ética, análisis del entorno, liderazgo transformacional y profesionalización real de los mandos. Sin estos elementos, la estabilidad se convierte en una incompetencia, por su rigidez.
Tensiones Sistémicas y la Necesidad de Coordinación
Es crucial entender la Administración como un sistema sometido a tensiones institucionales y organizativas. Como meta-institución, crea incentivos, influye en el comportamiento social y se transforma junto a las instituciones del país. Pero simultáneamente actúa como organización que debe gestionar recursos, personal, información y servicios. La mejora de la gestión de RR.HH. exige coordinar ambas lógicas: no basta con modernizar técnicas si no se cambia la cultura institucional, y no basta con cambiar la cultura si no se actualizan las herramientas de gestión.
Conclusión: El Reto de la Transformación
En definitiva, mejorar la gestión de recursos humanos en la Administración española es una cuestión de competencias e incompetencias que se entienden únicamente desde el marco del temario. Sus competencias provienen de su condición de meta-institución: estabilidad, previsibilidad, profesionalización, imparcialidad y continuidad del servicio público. Pero sus incompetencias derivan también de esa misma herencia: rigidez, procedimientos excesivamente jurídicos, modelos de carrera que priman la antigüedad, ausencia real de evaluación del desempeño, falta de dirección pública profesional, mecanismos selectivos centrados en la memorización y dificultades para integrar habilidades blandas y competencias modernas.
Para un joven trabajador de las plataformas, la Administración puede parecer lenta o desconectada, pero también representa valores esenciales que el mercado laboral precario no ofrece: derechos, protección y continuidad. El reto es unir estos dos mundos: conservar la esencia institucional del empleo público, pero corregir sus disfunciones organizativas mediante liderazgo transformacional, planificación estratégica, evaluación real, profesionalización directiva y una reforma profunda del sistema de selección y carrera. Solo así la Administración podrá mejorar sus recursos humanos y responder a las necesidades de la sociedad contemporánea con la competencia que se espera de una institución fundamental del Estado.