El Derecho de Huelga y los Servicios Esenciales en España

Límites del Derecho de Huelga

El derecho de huelga, si bien es un derecho fundamental, no es absoluto. Ha de ceder ante bienes superiores al interés colectivo de los antagonistas.

Uno de los principales límites del derecho de huelga es el relativo a los servicios esenciales a la comunidad.

El derecho de huelga no posee un carácter ilimitado como, por ejemplo, el derecho a la vida. Tiene una serie de límites porque, a veces, el ejercicio de las actividades laborales tiene resultados directos y repercute sobre los ciudadanos.

El hecho de suspender las actividades como consecuencia del ejercicio del derecho de huelga transciende y afecta a los ciudadanos, poniendo en gran peligro otros bienes que son superiores a los intereses de los interlocutores sociales.

Los límites a los que nos referimos en este caso no son los límites intrínsecos ya vistos en temas anteriores, como las huelgas abusivas o ilegales. En este contexto, se limita el ejercicio del derecho de huelga.

Tipos de Límites al Derecho de Huelga

1. Límites previstos en la CE

Son situaciones patológicas, excepcionales, no usuales, que coinciden con los estados de sitio, de excepción y de alarma. Desde la promulgación de la CE, únicamente se ha declarado un estado de alarma, que fue durante la huelga de los controladores aéreos en Madrid en 2010 (cuando se dieron bajas por enfermedad físicas todas juntas).

2. Necesidad de preservar otros bienes: Servicios esenciales de la comunidad

Este es uno de los mayores problemas cuando se convoca una huelga en los servicios esenciales de la comunidad. En este caso, existe una limitación y el derecho de huelga no se puede ejercer de forma absoluta. Se deben ofrecer una serie de servicios mínimos, como ocurre, por ejemplo, en sanidad.

El mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad es uno de los mayores problemas y uno de los principales puntos de conflicto en las huelgas hoy en día (declaración de servicios mínimos).

Colisión de Intereses en Servicios Esenciales

El ejercicio del derecho de huelga en una actividad productiva susceptible de ser considerada servicio esencial de la comunidad plantea una colisión entre derechos subyacentes.

Se presenta un conflicto o colisión entre dos intereses recurrentes:

  • Intereses de los trabajadores: Deciden ejercer un derecho constitucional a la huelga. Están en su derecho legítimo a ejercer la huelga como medida de presión ante una situación conflictiva para obtener un resultado efectivo.
  • Intereses de los ciudadanos-usuarios: Son los afectados por la realización de la huelga en servicios esenciales. Están amparados por distintos derechos, como el derecho a la vida, la integridad física, la seguridad o la circulación. Estos derechos son especialmente relevantes en huelgas en sectores como la sanidad. Los usuarios pretenden alcanzar un funcionamiento mínimo. Los usuarios son quienes socialmente padecen la huelga, junto con los protagonistas de la misma, siendo esta una característica de la conflictividad laboral.

El Fundamento Constitucional: Art. 28.2 CE

La CE asume una fórmula de compromiso en el art. 28.2 CE: los trabajadores en huelga en un servicio esencial han de respetar el mantenimiento del mismo.

El Tribunal Constitucional (TC) ha interpretado esta relación entre el derecho de huelga y su límite, señalando que debe buscarse la mayor amplitud posible del derecho de huelga y la restricción necesaria del límite. La CE, en los artículos 28.2 y 37.2, considera la garantía para el mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad como un límite singular. Establece una fórmula de compromiso: limitaciones para el ejercicio del derecho de huelga y el mantenimiento de los servicios esenciales, por lo que los trabajadores en huelga deberán respetar el mantenimiento del servicio esencial.

Los ciudadanos-usuarios deben soportar un funcionamiento mínimo.

Concepto de Servicios Esenciales de la Comunidad

El TC da una noción amplia de lo que se considera un servicio esencial.

Definición según el Tribunal Constitucional

El TC no define explícitamente «servicio esencial» en su sentencia depuradora, pero sí lo hace en la STC 26/1981, de 17 de julio, en un supuesto de huelga de transporte ferroviario.

El TC ofrece dos interpretaciones sobre qué se entiende por servicio esencial, fijándose no tanto en la naturaleza de la actividad que se despliega, sino en el resultado que con esa actividad se pretende. En definitiva, una actividad es esencial porque satisface intereses esenciales. Se puede pensar que un hospital en sí mismo no es un servicio esencial, pero la actividad que desarrolla sí lo es, ya que satisface el derecho a la vida y a la salud.

Para que un servicio sea esencial, deberán ser esenciales los bienes e intereses satisfechos. Como bienes e intereses esenciales, hay que considerar los derechos fundamentales, libertades públicas y bienes constitucionalmente protegidos. Solo esos bienes recogidos en la CE podrán ser considerados bienes esenciales.

A priori, no hay ningún tipo de actividad productiva que, por sí misma, pueda ser considerada como esencial. Por ejemplo, una huelga en el Museo del Prado fue considerada en su momento como un servicio esencial a la comunidad porque lo que satisfacía era la cultura. El TC concluye que una actividad es esencial si satisface bienes y servicios constitucionalmente protegidos, y en la medida y con la intensidad con que lo satisfacen.

El TC también señala que la posibilidad de garantizar un servicio esencial se encuentra vinculada con la extensión de la huelga y la cantidad de usuarios que pueden quedar afectados. Por ello, el TC prefiere hablar de prestaciones esenciales más que de servicios esenciales.

Un servicio no es esencial por la naturaleza de la actividad que despliega, sino por el resultado que se consigue con esta actividad.

Esta construcción ha sido proyectada por el propio TC de modo sucesivo sobre diferentes servicios y actividades productivas:

  • Transporte ferroviario.
  • Transporte aéreo.
  • Transporte metropolitano (Madrid).
  • Suministro de energía eléctrica.
  • Radiodifusión sonora y televisión de titularidad estatal.

Determinación de los Servicios Esenciales

Existe un acuerdo sobre la definición de grandes áreas de actividades esenciales a efectos de limitar en estos sectores el derecho de huelga. Algunas leyes han definido sectores catalogados como esenciales, sobre todo a efectos de huelga. Sin embargo, el cuerpo normativo más numeroso proviene de las decisiones de la autoridad gubernativa, que simultáneamente declara la huelga en un servicio esencial a la comunidad y determina una serie de servicios mínimos de obligado cumplimiento.

Todas estas áreas son consideradas servicios esenciales a la comunidad (correo, metros, internet, medios de comunicación pública como el BOE o RTVE…). Los servicios afectados por este tipo de actividades catalogadas como servicios esenciales a la comunidad son cada vez más numerosos y afectan a muchos funcionarios que ven restringido su derecho de huelga.

La técnica de la determinación de la cláusula general de la esencialidad del servicio ha funcionado en la práctica, permitiendo una acumulación progresiva de sectores reputados como esenciales. Así, se consideran esenciales, entre otros:

  • Sanidad e higiene
  • Alimentación básica
  • Transporte
  • Seguridad ciudadana y medioambiental
  • Administración social, de justicia, penitenciaria
  • Administración en general
  • Medios de información
  • Energía
  • Comunicaciones
  • Enseñanza
  • Obras públicas y tráfico
  • Finanzas

Marco Normativo Actual

Art. 10.2 del Decreto-Ley 17/1977

Por un lado, tenemos el art. 10.2 del Decreto-Ley 17/1977, que se aplica ante la ausencia de una ley de huelga específica. El TC ha declarado que«no es inconstitucional el párrafo 2º del artículo 10 que atribuye a la autoridad gubernativa la potestad de dictar las medidas necesarias para determinar el mantenimiento de los servicios esenciales a la comunidad, en cuanto que el ejercicio de esta potestad está sometido a la jurisdicción de los tribunales de justicia y al recurso de amparo ante este Tribunal». Es decir, el marco normativo incluye la labor de los jueces y tribunales.

Intervención de los Poderes Públicos según el TC

Por otro lado, el Tribunal Constitucional, en su sentencia depuradora, consagra la importante intervención de los poderes públicos en la materia. Son los poderes públicos quienes van a administrar el conflicto en los servicios esenciales, imponiendo restricciones notables. Una vez que los Poderes Públicos declaran que una huelga afecta a servicios esenciales de la comunidad, imponen una serie de restricciones, coartando el derecho de huelga con los servicios mínimos. Las decisiones de los poderes públicos pueden ser impugnadas.

Puntos Clave sobre el Conflicto y la Interpretación

1. Conflicto entre Derecho de Huelga y Otros Derechos Fundamentales

Este conflicto debe resolverse partiendo de que el derecho de huelga tiene que ceder cuando con ello se puede ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas experimentarían si sus pretensiones no tuvieran éxito. Ello sucede cuando se obstaculiza gravemente el funcionamiento de los servicios esenciales de la comunidad. Así, el derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto al derecho de huelga. El derecho de la comunidad debe priorizarse al derecho de huelga.

2. Interpretación del Art. 10.2 en relación con el 28.2 CE

Existe una adecuación al texto constitucional. No es contrario a la CE, aunque pueda parecer más estricto tras su lectura. Además de atribuir a la autoridad gubernativa la potestad para establecer las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios mínimos, esta potestad no es inconstitucional. Al contrario, se cumple mejor el precepto constitucional, ya que la autoridad gubernativa se halla limitada en el ejercicio de esta potestad por varias restricciones.

El Mantenimiento de los Servicios Esenciales

El mantenimiento de servicios esenciales no equivale a un funcionamiento normal. Se trata de realizar los trabajos indispensables para la cobertura mínima de las necesidades de tales servicios, pero sin alcanzar el rendimiento habitual.

La instancia decisoria del mantenimiento de los servicios esenciales es la autoridad gubernativa. El artículo 10.2 del Decreto-Ley establece que la intervención administrativa a la que se atribuye el ejercicio de la potestad será el gobierno en su ámbito correspondiente.

Garantías para Asegurar el Mantenimiento: Servicios Mínimos

La medida más común para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales son los servicios mínimos.

Concepto de Servicios Mínimos

Los servicios mínimos son una medida indispensable para el mantenimiento de la actividad y la consiguiente llamada para su cobertura a un número determinado de trabajadores cuya prestación laboral es, por ello, debida, sin que puedan legalmente secundar la huelga convocada.

Rol de la Autoridad Gubernativa en la Determinación

La autoridad gubernativa determina si estamos en presencia de una huelga de servicios esenciales. Declara (art. 10 RD) la esencialidad de un determinado sector a través de un decreto, declarando que la huelga en ese sector es una huelga de servicios esenciales. A través de una orden ministerial, se establecen los servicios mínimos para cada huelga. Es la administración la que lo determina, pero son las empresas las que designan el personal que va a trabajar.

Además de los servicios mínimos, la administración puede asumir los trabajos indispensables para el mantenimiento de los servicios mínimos a la comunidad, acudir a un arbitraje obligatorio cuando la situación es muy grave, militarizar a los trabajadores en huelga o declarar el estado de excepción.

Competencia de la Autoridad Gubernativa

El Tribunal Constitucional admite la constitucionalidad de esta previsión sobre la base de la supuesta imparcialidad y neutralidad de estos órganos. La autoridad gubernativa es la que se encarga de determinar cuándo estamos en presencia de una huelga de servicio esencial. Puede ejercer la facultad de delegación, pero no puede ceder la competencia a otros órganos de gestión. Otra cosa es la puesta en práctica de los servicios mínimos, es decir, la designación del personal que va a realizar el trabajo.

Una vez que la autoridad gubernativa ha autorizado la determinación de servicios mínimos en virtud de delegación (ámbito territorial, ámbito funcional…), esta no puede ser concedida a la autonomía colectiva a través de la negociación. Sin embargo, la autoridad gubernativa sí puede abrir un periodo de consulta e incluso una negociación con los huelguistas a través de sus representantes a fin de establecer medidas para asegurar los servicios esenciales. La autoridad gubernativa tiene la facultad de establecer si estamos ante una huelga de servicios esenciales y no tiene que consultarlo a los huelguistas, pero sí en el momento en que se va a determinar el conjunto de trabajadores que tendrán que trabajar durante la huelga.

Autoridades Competentes

Tienen el carácter de autoridad gubernativa, dependiendo de la competencia sobre el concreto servicio:

  • Administración central: Consejo de Ministros, Ministro, Secretarios de Estado, Delegado del Gobierno, Director General.
  • Administración autonómica: Presidente de la Comunidad, Consejo Ejecutivo, Consejeros y Directores Generales.
  • Administración local: Alcalde, Presidente de la Diputación, Presidente del Cabildo y del Consejo Insular.

Dentro del ámbito funcional, territorial y personal de la huelga, se pueden ir delegando funciones.

Garantías en la Imposición de Servicios Mínimos

Existen garantías materiales y formales.

Garantías Materiales

El alcance del servicio mínimo impuesto depende de la concreta valoración de las circunstancias de la huelga (duración, extensión personal y geográfica, sustituibilidad o no del servicio, así como su repercusión sobre los derechos fundamentales) y no solo del carácter esencial del servicio afectado.

Dicha valoración debe atender a dos principios interpretativos complementarios: la proporcionalidad de los sacrificios y la menor restricción posible del derecho de huelga. Ejemplos de estas garantías materiales, que habrán de ser utilizadas por la autoridad gubernativa y motivadas adecuadamente en el acto administrativo de imposición de servicios mínimos, las proporcionan la STC 43/1990, de 15 de marzo (huelga intermitente en el transporte aéreo durante Semana Santa) y las SSTS de 15 de septiembre de 1996 (RJ 3757) y 28 de febrero de 1998 (paros parciales en RTVE).

Garantías Formales

Las garantías formales se concretan en la necesidad de que el acto sea motivado adecuadamente y justificado, y que emane de una autoridad con responsabilidad de gobierno y que sea una instancia pública imparcial. Motivar significa justificar la imposición de servicios mínimos a partir de la divulgación de las mencionadas garantías materiales; es la autoridad gubernativa a quien compete la carga de probar su actuación limitativa del derecho de huelga.

Procedimiento para la Fijación de Servicios Mínimos

El procedimiento a seguir generalmente incluye:

  1. Declaración de esencialidad del servicio: El gobierno, cuando se convoca una huelga, declara a través de un decreto la esencialidad del servicio.
  2. Precisión de servicios mínimos con detalle: El gobierno, mediante una orden ministerial, establece los servicios mínimos para cada huelga.
  3. Audiencia a los representantes de los trabajadores: La responsabilidad en cuanto a la fijación de los servicios mínimos es una responsabilidad política que corresponde exclusivamente a la autoridad gubernativa (no hay negociación ni con los trabajadores ni con los sindicatos convocantes). Si bien, es una práctica aconsejable la audiencia a los representantes de los trabajadores, quienes darán su opinión, la cual se trasladará a la autoridad gubernativa, que puede hacer caso omiso, aunque generalmente suele tenerla en cuenta. Para cubrir los puestos de trabajo de los servicios mínimos, es preferible hacerlo con trabajadores no huelguistas.

Problemática Judicial

La determinación de servicios mínimos presenta, como principales puntos críticos en el ámbito judicial, los siguientes:

  • La determinación de la competencia en la fijación de los servicios (ponderación de intereses en juego: sacrificios de los huelguistas vs. perjuicios a los ciudadanos). A la hora de determinar los servicios mínimos, se acude a criterios cuantitativos y se estudia el carácter, amplitud y duración de la huelga.
  • Valoración de la proporcionalidad y de la adecuación y/o abusividad de los servicios mínimos decretados.
  • Existencia de motivación suficiente en la decisión administrativa.
  • En general, la necesidad de comprender que el control judicial opera como fiscalización a posteriori, lo que limita muchas veces la efectividad de las resoluciones favorables a los huelguistas.

Efectos del Incumplimiento de los Servicios Mínimos

Por último, cabe referirse a los posibles efectos derivados del incumplimiento de los servicios mínimos.

Si los servicios mínimos no se cumplen voluntariamente, el Gobierno podrá acudir a otras medidas consistentes en la sustitución de los trabajadores huelguistas por otros trabajadores o por efectivos militares, al amparo del art. 6.5 del RDLRT, fórmula que se ha utilizado muy excepcionalmente. También es posible el recurso a un arbitraje obligatorio, como ya se apuntó (art. 10.1 RDLRT).

El incumplimiento de los servicios mínimos por los trabajadores designados no convierte en ilegal la huelga, pero los trabajadores que se hayan negado a prestar tales servicios quedarán incursos en causa de despido disciplinario. Si con posterioridad tales servicios son anulados, por excesivos o injustificados, el juez, en la valoración de la falta, habrá de tener en cuenta tal circunstancia.